Ubegrenset adgang til å gi personstemmer
I land med adgang for velgerne til å gi uttrykk for hvilke kandidater de foretrekker på en partiliste, er dette nesten alltid begrenset til å kunne støtte én enkelt kandidat. Dette gjelder for eksempel i våre naboland Danmark, Sverige og Finland. I Norge kan velgerne gi personstemmer til så mange kandidater de måtte ønske. Et sjeldent eksempel på en tilsvarende ordning er den som nylig ble tatt i bruk ved valg i Bosnia og Hercegovina (Hylland 2001: 538).
Anledning til å stemme på flere kandidater gir mulighet for å ta flere ulike hensyn når en skal personstemme. En kvinnelig velger fra Sunnmøre kan for eksempel ønske å støtte en kvinnelig kandidat og den sittende mannlige representanten fra eget distrikt, og samtidig gi støtte til partilederen som er fra Møre og Romsdal. Med flere personstemmer kan alle disse ønskene komme til uttrykk ved valget.
At en velger kan stemme på flere kandidater, får imidlertid uheldige konsekvenser dersom det ved et valg opptrer grupper av velgere med sammenfallende kandidatpreferanser. Dette kan være kandidater med bestemte politiske standpunkter, som kommer fra et visst geografisk område, har bestemte sosiale kjennetegn, osv. Sammenfallet i personstemmegivning kan være et resultat av organiserte aksjoner der en før valget har avtalt hvordan en skal stemme. Men det kan også skyldes at velgere ut fra likeartede vurderinger har stemt likt, uten at dette er avtalt på forhånd. En velgergruppering med sammenfallende personstemmegivning vil kunne få gjennomslag for sine ønsker for samtlige mandater som avgjøres av velgerne.
Opptrer det to eller flere slike ”blokker” av velgere som støtter hver sine sett med kandidater, vil den blokken som mønstrer flest velgere kunne erobre samtlige mandater en partiliste oppnår. Dette gjelder uansett hvor liten forskjell det er i størrelsen på blokkene. Hvis for eksempel velgere i en kommune stemmer på kandidater fra sin del av kommunen, vil det området som mønstrer støtte fra flest velgere kunne erobre samtlige mandater. Ved et kommunevalg vil imidlertid partienes forhåndskumulering forhindre et slikt utfall, dersom en har sørget for å sikre kandidater fra ulike distrikter valg.
Denne muligheten finnes ikke i ordningen som er vedtatt for fylkestingsvalg og foreslått for stortingsvalg, der det ikke er adgang til å favorisere noen kandidater gjennom forhåndskumulering. Tidligere hadde en ordningen med såkalte ”utjevningsmandater” som skulle sikre så langt det var mulig at alle kommuner ble representert i fylkestinget, men den er opphevet i den nye valgloven. Ved disse valgene vil derfor den største gruppen velgere med sammenfallende personstemmegivning kunne erobre samtlige av partiets plasser i fylkestinget eller stortingsmandater fra fylket, forutsatt at minstekravet på åtte prosent av et partis stemmer er tilfredsstilt.[7] Foregår det tilsvarende retting innenfor flere partier, vil vi potensielt kunne få et kupp som gjelder for hele fylkestinget eller alle fylkets plasser på Stortinget.
I et fylke med et tradisjonelt motsetningsforhold mellom ulike distrikter, som for eksempel Møre og Romsdal, kan en tenke seg at en del velgere vil rette til fordel for eget distrikts kandidater, ikke minst ut fra frykt for tilsvarende retting innenfor de andre distriktene. Resultatet kan bli at bare ett distrikt, for eksempel Sunnmøre som har flest innbyggere, blir representert i fylkesting og på Stortinget (hvis mange nok velgere støtter kandidater fra distriktet og det er mange nok slike kandidater på listene til å ta alle mandatene).
Hvis et partis velgere i et fylke er delt i et stridsspørsmål, og mange av dem ved valget støtter kandidater med samme standpunkt som de selv har, vil samtlige som blir valgt som representanter for partiet til fylkesting eller Storting kunne komme til å tilhøre samme fløy. Dette gjelder også i en situasjon der andelen som støtter kandidater med det ene standpunktet er 8,01 prosent og det andre 8,00 prosent.
Gruppene som systematisk støtter alle kandidater med bestemte kjennetegn trenger ikke nødvendigvis å mønstre så mye som 8 prosent av velgerne for å vinne fram. Vi kan anta at det vil være andre velgere som av ulike grunner støtter en eller noen få kandidater, og som med sine personstemmer vil kunne bidra til at sperregrensen for de aktuelle kandidatene passeres. Jo større omfang den ”usystematiske” personstemmegivningen får, og jo jevnere stemmene fordeler seg på kandidatene, desto mindre stemmer skal det til for at en gruppe som systematisk støtter en bestemt kategori av kandidater vinner fram og oppnår det vi vil kalle et kupp.
Det som skjer er at den ubegrensete adgangen til å rette skaper en flertallsvalg-situasjon, samme velgergruppering vinner samtlige "voteringer". Et slikt utfall forhindres med begrensningen til én kandidatpreferanse pr. velger som vi finner i andre lands valgordninger. Dette gir i stedet en forholdstallsvalg-situasjon, der flere grupperinger vil kunne få valgt inn sine kandidater, og med en fordeling i rimelig godt samsvar med oppslutningen blant velgerne.
Fordelingen av mandater mellom partiene ved norske valg, enten det er til Storting, fylkesting eller kommunestyrer, skjer etter forholdstallsmetoden. Det minst folkerike distriktet i et fylke kan risikere å falle helt ut av fylkesting eller Storting som en følge av personutvelging med flertallsvalgpreg. Representasjonen kan sikres ved å stille en tverrpolitisk distriktsliste med kandidater utelukkende fra denne delen av fylket. En slik liste vil gjennom den proporsjonale fordelingen mellom lister få sin forholdsmessige andel av mandatene.[8]
Forholdstallsvalg brukes i dag stort sett overalt i verden ved fordeling av mandater mellom partier. Unntaket er valgordninger med én-persons valgkretser.[9] Ett mandat i hvert valgdistrikt gjør selvsagt en proporsjonal fordeling mellom flere partier umulig. Bruken av én-persons kretser er omstridt, fordi flertallsvalget kan gi svært skjeve fordelinger mellom partiene, og gjøre det noe nær umulig for et mindre parti å bli representert.
Et opplegg der ubegrenset adgang til å gi personstemmer kan føre til situasjoner med preg av flertallsvalg også når flere mandater skal fordeles, er følgelig en meget spesiell ordning. Flertallsvalg som en mulig konsekvens av adgangen til å gi flere personstemmer drøftes ikke i Valglovutvalgets innstilling med vedlegg eller departementets lovproposisjon.[10] Dette til tross for at vi ved kommunevalg i Norge har hatt mange eksempler på flertallsvalg-liknende situasjoner, gjerne kalt kupp, ved personutvelgingen.[11] Selv etter at muligheten er blitt påpekt i flere avisinnlegg, kan det virke som om medlemmer av utvalget har vondt for å forstå hva som er problemet. I et debattinnlegg i Kommunal Rapport (27.03.03) skriver utvalgsmedlem Aardal og utvalgssekretær Christensen følgende:
I Danmark retter for eksempel så mange som 75 prosent på listene i lokalvalgene, og de danske partiene har i stadig større grad valgt å overlate personvalget helt og fullt til velgerne. De katastrofescenariene som Hellevik trekker opp har definitivt ikke slått til.
Men poenget er altså at velgerne i Danmark bare har én personstemme hver. Med mange personstemmer som i Norge kan samme velgergruppe erobre samtlige mandater. Tilfeller av kupp ved norske kommunevalg viser at dette ikke bare er teoretiske ”katastrofescenarier”, det har også skjedd i praksis.
Problemet med kupp fra små velgergrupper har vært diskutert i tidligere utredninger om personvalgsordningen (NOU 1973:38: 21-22; NOU 1982:6: 60-61), som det refereres til av Valglovutvalget (NOU 2001:3: 144-145). Det uheldige ved ordningen med mange personstemmer til hver velger har gjentatte ganger vært påpekt i tidligere studier av norske kommunevalg (Hellevik og Skard 1985: 230-231; Bjørklund og Hellevik 1987: 12; Hellevik 1991: 286-287).
Muligheten for endringer i valgloven for å redusere faren for kupp er blitt diskutert tidligere, slik som sperregrense ved kommunevalg i innstillingen fra 1973, og muligheten for å forby organiserte retteaksjoner i innstillingen fra 1982, uten at dette førte til noe lovvedtak. I den foreliggende innstillingen forslås det ett tiltak som kan redusere sjansen for kupp ved kommunevalg, nemlig å fjerne adgangen til å gi slengerstemmer, som vi kommer tilbake til nedenfor. Dette forslaget fikk imidlertid ikke støtte av departement og Storting. De øvrige endringene Valglovutvalget foreslo, innskrenkningen i partienes adgang til å forhåndskumulere og mindre stemmetillegg som en følge av forhåndskumuleringen, gir mulighet for at kuppforsøk kan få enda større effekt.
[7] En annen forutsetning er at det finnes mange nok kandidater fra distriktet på lista til å fylle alle mandatene. Dette vil ikke nødvendigvis være tilfellet, hvis partiet benytter seg av muligheten for å ha færre kandidater på listene slik den nye ordningen åpner for. Valglovutvalget foreslo en nedre grense på fem kandidater på en liste. Dette ble etter forslag fra departementet økt av Stortinget til minimum 7 kandidater.[]
8 Men i neste omgang kunne det så bli ulike retteaksjoner til fordel for kandidater med en bestemt partitilknytning innenfor distriktslista, med alle muligheter for bitre konflikter og kupp, så problemene er ikke nødvendigvis over![]
9 Et eksempel på bruk av flertallsvalg der det skal velges mer enn én person er nominasjonsmøter som velger kandidater til partiets liste ved å votere over en og en plass på lista av gangen. Også her vil det være mulig for en flertallsgruppering å sikre seg samtlige plasser, men hensynet til listas velgerappell reduserer sjansen for et slikt resultat.[]
10 Muligheten for å gi flere personstemmer har også betydning for hva en sperregrense på 5 eller 8 prosent betyr. Når det lages regneeksempler for hvilke stemmetall slike grenser innebærer, regnes det imidlertid bare med at det blir gitt én personstemme pr. velger (NOU 2001:3: 165).[]
11 Retteaksjoner får ekstra effekt ved kommunevalg på grunn av ordningen med slengerstemmer, som vi kommer tilbake til nedenfor.