1.3 Fra inkrementell omfordelingspolitikk til individuell fordelingspolitikk
Den veksten i valgdeltakelsen som fant sted i Norge de to første tiår etter annen verdenskrig sammenfalt med en omfattende utbygging av offentlig sektor og offentlig tjenesteyting. Mellom 1955 og 1975 økte offentlig sektors andel av bruttonasjonalproduktet fra om lag 28 prosent til 52 prosent (Sørensen 1988). Ved at også bruttonasjonalproduktet hadde en jevn og forholdsvis sterk vekst i denne perioden innebar dette mer enn en fordobling av de ressurser som offentlig sektor disponerte. R. Sørensen (1988: 280) har beregnet at i faste 1961-priser økte offentlige utgifter per capita fra ca. 2800 kroner i 1955 til 7000 kroner i 1975 – altså en realvekst over denne 20-årsperioden på 150 prosent.
Veksten i offentlige utgifter i løpet av denne perioden henger ikke minst sammen med introduksjonen av de mest omfattende velferdsreformer – først og fremst ved innføringen av folketrygden i 1967, men også gjennom en rekke lover som omdannet særlig kommunesektoren til å bli et redskap for ivaretakelsen av offentlige velferdsordninger. Dette gjelder innenfor sosial omsorg, grunnskole, sykehus, videregående skole og en rekke andre lokale velferdsoppgaver. Allerede i debatten om strukturelle reformer av kommunesektoren i de første etterkrigsår, var det nettopp forestillinger om kommunene som fremtidig ytere av nasjonale velferdstjenester som var et hovedpremiss for den daværende Arbeiderpartiregjering og dens stortingsflertalls politikk (Flo 1999; Hansen, Hovik og Klausen 2000; Hansen og Klausen 2002). Dersom man ser etableringen av de omfattende velferdsordningene i forhold til sentrale og tradisjonelle politiske konfliktlinjer i det norske samfunn, slik disse er blitt identifisert og avgrenset av Rokkan (1967), er det bemerkelsesverdig å registrere den høye graden av politisk konsensus som kjennetegnet denne reformprosessen (Seip 1981; Pettersen 1982; Kuhnle 1983; Kuhnle og Solheim 1985). Den sterke velgermobiliseringen på 1960-tallet synes i liten grad direkte å henge sammen med konflikter om velferdspolitikkens innhold og fordelingseffekter. I sin analyse av den offentlige utgiftsveksten i denne perioden, har R. Sørensen konkludert med at
... socialist governments do not increase public sector spending at a faster rate than other governments; and the election cycle does not play a significant role in explaining government growth (Sørensen 1988: 293).
At den tradisjonelle klassekonflikten langs en høyre-venstre-akse et godt stykke på vei lot seg dempe gjennom utbyggingen av disse velferdstiltakene, hang ikke minst sammen med at reformene aldri fikk direkte karakter av et null-sum-spill. I en situasjon der man hadde en jevn og rask vekst i BNP, fantes det rom for skrittvise løsninger på fordelingsmessige skjevheter. Dette dreide seg om løsninger av kollektiv eller universell karakter i forhold til befolkningen, der ingen enkeltgruppe ble stående igjen som direkte tapere av reformene. Velferdsreformene hadde karakter av Pareto-forbedringer, til tross for at de innebar omfattende utjevning av levekårene i befolkningen. Sett i lys av høyre-venstre-aksens dominerende status som et organiserende prinsipp for politiske konflikter i etterkrigstidens Norge, kan den brede politiske konsensus som har preget innføringen av de viktigste velferdsreformer synes noe paradoksal – særlig tatt i betraktning hvordan en rekke andre og langt mer begrensete offentlige reformer og beslutninger har ført til langt sterkere politiske konfrontasjoner og splittelser, slik som spørsmålet om selvbestemt abort. Dette fenomenet er ikke særnorsk. I deres konkluderende arbeide fra det omfattende komparative prosjektet ”beliefs in government”, peker Kaase og Newton (1995) på at ”... class and industrial conflict can often be solved by incremental change” (s. 27), i motsetning til marxistiske forestillinger om den uunngåelige revolusjon som løsningen på klassekonflikter. Når denne type konflikter lar seg løse gjennom brede politiske kompromisser, henger dette sammen med flere forhold. For det første forelå det ingen grunnleggende uenighet om målsettingen om å sikre befolkningen gode levekår gjennom offentlige velferdstiltak. Som A.-L. Seip (1984) har pekt på var ”alle politisk og samfunnsinteresserte mennesker i Norge opptatt av ’det sociale spørgsmaal’” (s. 281) helt fra slutten av 1800-tallet. Den politiske uenighet har først og fremst knyttet seg til tidspunkt for og tempo i gjennomføringen av reformene, omfanget av og formen på de enkelte tiltak samt finansieringssystemet for velferdsordningene. For det andre hadde det ressursmessige grunnlaget for velferdsreformene ingen absolutt avgrensning. En økonomi i vekst ga økt handlingsrom for de politiske myndigheter, noe som dempet reformenes omfordelende karakter. For det tredje kunne reformene iverksettes gradvis og fleksibelt, noe som ga rom for flere alternative løsninger – og dermed politiske kompromisser.
For denne studiens formål er det særlig tre konsekvenser av velferdsstatens utbygging som er viktige å peke på. Den første – og mest åpenbare – konsekvens er at tradisjonelle klasseskiller og klassemotsetninger ble sterkt neddempet – om ikke utvisket – i forhold til konfliktene rundt utformingen av den offentlige politikk. Kravene om utjevning og rettferdighet i fordelingen av velferdsgoder forflyttet seg fra et kollektivt til et individuelt nivå, og ble langt på vei omgjort til en konkurranse mellom enkeltindivider om faktisk tilgang til enkelte tjenester – det være seg barnehageplass, sykehusplass, plass på alders- og sykehjem eller andre velferdsytelser kjennetegnet av mengdebegrensninger. Den andre konsekvensen er at den omfordelings- eller utjevningspolitikk som etableringen av brede og universelle velferdsordninger representerer ble overført til en langt mindre konfliktfylt arena, kjennetegnet av fordelingsbeslutninger basert på individuelle legale rettigheter, og i hovedsak ivaretatt av byråkratiske organer og rutinemessige beslutningsprosedyrer (jf. Lowi 1964; Kjellberg 1977; Kjellberg og Reitan 1995). I denne betydning skjedde det en depolitisering av velferdspolitikken. De tidligere politiske stridsspørsmål om sosial utjevningsgrad ble fortrengt av spørsmålet om dekningsgrader for enkelttjenester. En tredje konsekvens – og en naturlig følge av omformingen av velferdspolitikken til en noe fragmentert fordelingspolitikk – er at den tradisjonelle politiske borgerrollen er i ferd med å fortrenges til fordel for en mer rendyrket brukerrolle slik denne kommer til uttrykk i T.H. Marshall’s forståelse av det ”sosiale borgerskap” basert på universelle velferdsrettigheter (Marshall 1965). Som J. Habermas (1994) har hevdet, kan en slik individuell rettighetshevding
... facilitate a privatist retreat from citizenship and a particular ‘clientelization’ of the citizen’s role (s. 31).
Det er ikke lenger på den politiske arenaen at den enkeltes velferdsrettigheter skal hevdes, men på en byråkratisk/administrativ arena der det bare er argumenter knyttet til enkeltbrukerens tilstand eller situasjon i forhold til legale rettigheter som er gyldige i forhold til de krav som fremsettes. Innenfor rammen av en slik brukerforståelse vil det helhetlige medborgeransvar for ivaretakelsen av det politiske fundament for de universelle velferdsordninger lett komme i bakgrunnen. Det er rollen som konsument og ikke rollen som produsent av politikk som blir vektlagt innenfor en slik sosial borgerforståelse (Hansen 1995).
Denne sondringen mellom den produserende og den konsumerende borger – i forhold til så vel velferdsgoder som andre offentlige goder og tiltak – sammenfaller langt på vei med det skillet R. Dahrendorf (1994) har trukket mellom ”provisions” og ”entitlements”, der ”provisions” knytter seg til sikring av og vekst i tjenestetilbudet, mens ”entitlements” har å gjøre med ”access to the many choices on offer, with opportunities, entry tickets, effective demand ...” (Dahrendorf 1994: 12). For Dahrendorf bør borgerskapsbegrepet knyttes ”squarely on the entitlement side of this picture” (s. 12).
En slik vektlegging av rettighetsdimensjonen ved borgerskapet kan et godt stykke på vei bidra til å svekke den politiske borgerforståelsen, der ikke minst de forpliktelser man har for å sikre et tilbud av blant annet velferdstjenester blir understreket. Forestillingene om borgeren som bruker eller kunde har i løpet av de siste par tiår nærmest fått et programmatisk innhold gjennom den reformbevegelsen rettet mot offentlig sektor som går under samlebetegnelsen New Public Management (Hood 1991; Christensen og Lægreid 2002; Øgård 2001; Peters 2002). Her rendyrkes skillet mellom produsent og konsument av offentlige tjenester, og idealet er å utforme den offentlige sektor i retning av markedsanaloge bytte- og fordelingssystemer. Ønsket om en høyere grad av fristilling av offentlig tjenesteproduksjon fra tradisjonell forvaltningsvirksomhet kom ikke minst klart til uttrykk i den redegjørelsen arbeids- og administrasjonsminister Victor D. Norman ga for Stortinget 24. januar 2002, der han blant annet ga uttrykk for at
Friere stilling for kommunene og for statlige tjenesteytere, større valgfrihet for brukerne og flere ordninger der pengene følger brukerne, vil føre til økt konkurranse mellom offentlige tjenesteprodusenter. Det i seg selv er sunt, og det gjør det også lettere å åpne for konkurranse mellom offentlige og private aktører (www.stortinget/stid/2001/s020124).
Det interessante med dette utsagnet er at statsråden overhodet ikke stiller spørsmål ved det offentlige overordnete ansvar for ivaretakelsen av en slik tjenesteproduksjon – og hvor svært mye av denne dreier seg om velferdstjenester. Det er i valget av organisatoriske virkemidler for å sikre en effektiv ytelse av slike tjenester den politiske strid har stått. Riktignok har motstandere av fristilling av ytelsen av offentlige velferdstjenester benyttet argumenter knyttet til de fordelingsmessige virkninger bruken av markedslignende løsninger kan ha, men å tolke denne statlige moderniseringspolitikken som noen ”omkamp” om den utjevningspolitikk som ligger i det etablerte velferdssystem er lite rimelig. I en viss forstand bidrar denne politikken for fristilling og konkurranseutsetting til ytterligere å understreke den depolitisering av våre velferdsordninger som har skjedd de siste decennier; det er ikke lenger gjennom valgkanalen kampen om velferdsgodene utkjempes. For den enkelte borger er dette en ”kamp” som foregår i forhold til det tjenesteytende apparat, enten dette er et offentlig eller et fristilt apparat.
Det er da heller ikke de fordelingsmessige sider ved den offentlige velferdspolitikken som er interessante for vår drøfting, men snarere de konsekvenser en slik depolitisering kan ha for vår forståelse av borgerrollen.