3.3 Norges engasjement i de multilaterale forhandlingene
Den multilaterale forhandlingsrunden åpnet i Moskva i januar 1992 og innledet dermed en ny fase i den amerikansk-initierte fredsprosessen som ble påbegynt i Madrid i oktober 1991. Disse samtalene skulle omhandle ulike problemområder som var felles for alle landene i Midtøsten, som vann, miljø, nedrustning og regional sikkerhet, flyktninger og økonomisk utvikling. Denne forhandlingsrunden pågikk parallelt med de tosidige forhandlingene i Washington.
I likhet med Madrid-konferansen, hvor partene i den israelsk-arabiske konflikten for første gang møtte hverandre ved forhandlingsbordet, ble også Moskva-konferansen en historisk begivenhet. Konferansen ble en arena for direkte samtaler mellom Israel og Saudi-Arabia, Kuwait og andre Gulf-stater, samt flere av landene i Nord-Afrika. Samtidig ble Japan og Kina for første gang trukket inn i fredsforhandlinger om Midtøsten. Konferansen var også den første markeringen av at Russland hadde overtatt Sovjetunionens plass som medarrangør for forhandlingsprosessen, sammen med USA. For Israel var konferansen en viktig markering av at landet nå indirekte hadde oppnådd anerkjennelse fra flere arabiske land.[52]
Syria og Libanon hadde allerede tidlig i fredsprosessen gitt uttrykk for at de ikke ville delta i den multilaterale runden dersom det ikke ble noen vesentlig framgang i de bilaterale forhandlingene med Israel. Det var derfor ingen overraskelse at disse to landene ikke deltok på åpningskonferansen i Moskva. Det hadde lenge vært knyttet stor usikkerhet til palestinernes deltakelse. PLO ga klarsignal for palestinsk deltakelse to dager før åpningen av Moskva-møtet, men krevde samtidig deltakelse av palestinerne i “diaspora” og fra Øst-Jerusalem. Dette var imidlertid uakseptabelt for USA og Russland, som framholdt at den palestinske deltakelsen måtte bygge på “Madrid-formelen”, det vil si at kun palestinere fra de okkuperte områdene kunne delta i en felles delegasjon med Jordan. Resultatet ble at også palestinerne uteble fra konferansen.[53]
Norge var sammen med mange andre land invitert med til Moskva som observatør og støttespiller for partene. Nordmennene hadde ambisjoner om å spille en aktiv rolle i forhandlingsprosessen. En “nøytral” holdning til konflikten i Midtøsten, samt et aktivt og omfattende humanitært engasjement, var faktorer som kunne bygge oppunder en slik rolle, mente sentrale aktører i UD.[54]
Norge deltok sammen med de andre EFTA-landene i en felles delegasjon som ble ledet av den islandske utenriksministeren. På konferansens andre dag, som var på embetsnivå, ble delegatene fordelt i fem arbeidsgrupper. Siktemålet var å organisere arbeidet framover og bli enige om de neste skrittene i prosessen. Følgende fem arbeidsgrupper ble etablert:
1. Våpenkontroll og regional sikkerhet, ledet av USA og Russland, 2. Økonomisk utvikling, ledet av EF, 3. Miljø, ledet av Japan, 4. Vann, ledet av USA og 5. Flyktninger, ledet av Canada.
Den norske delegasjonen, som besto av underdirektør Sverre Bergh Johansen og konsulent Mona Juul, valgte å delta i arbeidsgruppen om flyktninger. Bakgrunnen for valget av nettopp denne gruppen var ønsket om at Norge skulle engasjere seg aktivt i den multilaterale forhandlingsprosessen helt fra starten. De norske aktørene håpet at den pågående levekårsundersøkelsen blant flyktninger på Vestbredden og Gaza i regi av Fafo kunne gi Norge fortrinn og innflytelse i flyktninggruppen.[55]
De norske ambisjonene om å holde en høy profil ble demonstrert ved at den norske delegasjonen på det innledende møtet i flyktninggruppen tilbød seg å være vertskap for et senere møte. Det skulle vise seg at både valget av arbeidsgruppe og tilbudet om å ha et møte i Oslo hadde sammenheng med Fafos levekårsundersøkelse. I desember 1992 skrev UD i et brev til ambassaden i Washington følgende:
Ett av de viktigste elementer i Oslo-møtet vil bli presentasjonen av Fafo-studien om levevilkårene i de okkuperte områdene. Denne undersøkelsen er både en av grunnene til at Norge har engasjert seg så sterkt i denne spesielle arbeidsgruppen, og at vi ønsket å ha akkurat dette møtet i Oslo.[56]
Planen var å bruke studien som en brekkstang for å rette verdens oppmerksomhet mot Norge som en aktør som hadde noe å bidra med i fredsprosessen. Ved å legge fram resultatene av levekårsstudien for et internasjonalt publikum i Oslo, ville Norge sikre maksimalt fokus om studien. Straks etter Moskva-møtet ble de norske ambassadene i Midtøsten og i Washington, Moskva og Ottawa (siden Canada hadde formannskapet i flyktninggruppen) instruert om å bekrefte Norges vilje til å påta seg en slik vertsrolle.[57]
Flyktninggruppen avholdt sitt første ordinære møte i Ottawa i mai samme år. Her ble det gitt en muntlig orientering om Fafos levekårsundersøkelse ved Terje Rød-Larsen, som var invitert med i den norske delegasjonen nettopp for dette formålet. Meningen var at hans presentasjon skulle øke Norges sjanser til å få være vertskap for et av de kommende møtene. Flere av delegasjonene omtalte studien som et prosjekt som arbeidsgruppen burde trekke på i sitt videre arbeid. Og Rød-Larsens ektefelle, Mona Juul, konstaterte i etterkant: “Norges sjanser for å få et møte i arbeidsgruppen hvor resultatene fra undersøkelsen kan presenteres, synes utvilsomt å ha økt etter møtet i Ottawa”.[58]
De neste seks månedene drev UD en intens lobbyvirksomhet via ambassadene i en rekke land for å sikre tilstrekkelig støtte til et møte i Oslo. Det viktigste var å få amerikanerne over på norsk side, i tillegg til å holde nær kontakt med Russland og de sentrale aktørene i regionen. Argumentasjonen for det norske kandidaturet var bygget opp rundt Norges humanitære engasjement i Midtøsten, landets nøytrale holdning til konflikten samt Fafos levekårsundersøkelse. Undersøkelsen ville kunne gi verdifull dokumentasjon og kunnskap om flyktningene i okkupert område, het det i UDs interne notater. Opplegget for undersøkelsen ville også kunne brukes til å undersøke forholdene for flyktningbefolkningene i de andre landene i regionen; Jordan, Libanon og Syria.[59]
På arbeidsgruppens andre møte i november, som også foregikk i Ottawa, ble Norge endelig formelt utpekt som vertskap for det neste møtet våren 1993. Også denne gangen var Terje Rød-Larsen med i den norske delegasjonen for å gi en inngående presentasjon av Fafos levekårsstudie.
På dette møtet fremmet Norge forslag om at Fafo skulle gjennomføre nye levekårsundersøkelser i flere land i Midtøsten, i første omgang i Jordan og Libanon, etter mønster av studien i de okkuperte områdene. De nye undersøkelsene skulle gjennomføres innen rammen av flyktninggruppen og dataene stilles til disposisjon for gruppens videre arbeid. Det skulle arrangeres egne ekspertseminarer mellom plenumsmøtene for å sikre størst mulig utbytte av dataene fra Fafos undersøkelser.
Forsamlingen sluttet seg til de norske forslagene. I tillegg ble enkelte medlemsland tildelt en rolle som “shephard” (“hyrde”) for arbeidet med tema som gruppen ønsket å vie spesiell oppmerksomhet. Norge ble i den forbindelse utpekt til å lede oppbyggingen av en database omkring flyktningspørsmål i Midtøsten.[60] Tildelingen av denne rollen hadde sammenheng med at Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza hadde gitt Norge ry for å ha kompetanse på flyktningenes situasjon.
Ideen om flere levekårsundersøkelser i regi av Fafo hadde vært norsk politikk en god stund før møtet i Canada høsten 1992. Forslaget ble fremmet av Mona Juul i et notat til utenriksministeren i juni, noen måneder tidligere.[61] Mye tyder på at forslaget hadde utspring i et initiativ fra Terje Rød-Larsen og en plan om et nærmere samarbeid mellom Fafo og Verdensbanken.
Den 30. september 1992; i god tid før arbeidsgruppens møte i Ottawa, hadde Terje Rød-Larsen hatt et møte med Douglas Keare, leder for kontoret for befolkningsspørsmål og menneskelige ressurser i Verdensbanken. De to var blitt enige om å samarbeide om nye levekårsundersøkelser i en rekke land i Midtøsten. Verdensbanken skulle finansiere undersøkelsene og Fafo skulle gjennomføre dem på oppdrag fra banken. De var enige om at de nye studiene burde knyttes til den multilaterale arbeidsgruppen om flyktninger.
Som gjenytelse for Verdensbankens støtte til Fafo som kontraktspartner, skulle Norge finansiere to nye stillinger i Verdensbankens Midtøsten-avdeling.[62] Dette betyr at Rød-Larsen hadde støtte fra den norske utenriksledelsen for sitt samarbeidsopplegg med Verdensbanken.
Året etter sendte Verdensbanken en formell søknad til UD om støtte med USD 1.5 millioner over en treårs-periode. Pengene skulle dekke to nye stillinger i bankens Midtøsten-avdeling samt andre “Fafo-relaterte kostnader”. Dette var en gjenytelse for at Verdensbanken forpliktet seg til å finansiere levekårs-undersøkelser i regi av Fafo i nye land i Midtøsten.
UD valgte å innvilge søknaden. Støtten ble riktignok begrenset til NOK 4 millioner med finansiering av én stilling over tre år. Den norske støtten ble gitt fordi samarbeidet mellom Fafo og Verdensbanken ble ansett som et bidrag til fredsprosessen i Midtøsten. Og fred ble ansett som en forutsetning for sosial og økonomisk utvikling.[63]
I forkant av flyktninggruppens møte i Ottawa høsten 1992, og altså et år før dette samarbeidet ble formalisert med norsk støtte, ble den kanadiske møtelederen informert om den muntlige avtalen som da nylig var inngått mellom Verdensbanken og Fafo. Og det var i forståelse med den norske delegasjonen at det kanadiske lederskapet i møtet ba Norge om å påta seg rollen som “hyrde” for arbeidet med å bygge opp en database om palestinske flyktninger innen rammen av den multilaterale arbeidsgruppen.[64]
Denne rollen, som UD i praksis delegerte til Fafo, skulle vise seg å bli en plattform som Fafo, med UDs hjelp, brukte til å få en lang rekke forsknings- og utredningsoppdrag om de palestinske flyktningene i Midtøsten utover på 1990-tallet.[65] Disse prosjektene, sammen med ekspertmøtene og koordineringsrollen som Norge påtok seg i forhold til de andre “hyrdene”, i tillegg til det aktive engasjementet innen arbeidsgruppen om vann, utgjorde grunnstammen i det norske engasjementet i den multilaterale fredsprosessen på 1990-tallet.
Materialet viser at UD allerede fra det første møtet i 1992 systematisk brukte Fafos levekårsundersøkelse som et utgangspunkt for å markere Norge i forhandlingsprosessen. UD og Fafo sørget i fellesskap for at flyktninggruppen ble en plattform som de to institusjonene kunne bruke til å oppfylle sine målsettinger. I tillegg til et felles ønske om å bidra til fred og utvikling i området, hadde Fafo en ambisjon om å drive politisk relevant forskning i Midtøsten. UD hadde et ønske om å støtte opp om fredsprosessen og synliggjøre Norge som bidragsyter og aktør.
Flyktninggruppens møte i Oslo
Etter at det endelig var blitt bestemt at Norge skulle være vertskap for flyktninggruppens tredje møte våren 1993, kastet UD og Fafo seg inn i en hektisk forberedelsesprosess. En intern arbeidsgruppe i UD under ledelse av statssekretær Jan Egeland koordinerte innsatsen fram mot møtet. Fafos direktør Terje Rød-Larsen deltok fast i denne gruppen fra høsten 1992.
Det var viktig for UD å sørge for at Norge fikk spille en mest mulig selvstendig rolle som vertsland, ikke bare som arrangør. I praksis innebar dette at UD forsøkte å påvirke dagsorden slik at det skulle bli mest mulig tid til å presentere Fafos levekårsundersøkelse.[66] Fafos presentasjon skulle være høydepunktet og det viktigste innslaget under møtet. Medarbeiderne i Fafo strevde derfor hardt for å få rapporten fra undersøkelsen ferdig i tide.[67]
Rapporten ble ferdig, og flyktninggruppens møte gikk av stabelen på SAS-hotellet i Oslo under stort medieoppbud den 11.-13. mai 1993. Fafos studie av flyktningenes situasjon i de okkuperte områdene fikk mye oppmerksomhet og ble godt mottatt. I oppsummeringen av møtet takket den kanadiske møtelederen Terje Rød-Larsen og Fafo for en grundig og imponerende redegjørelse for levekårsundersøkelsen. Som den første studie av denne typen ble den ansett som et banebrytende tiltak. Den ville bli en sentral informasjonskilde for arbeidsgruppen om flyktninger og for fredsprosessen generelt, ble det sagt i oppsummeringen. Fafo fikk ros for sitt grundige arbeid og for sin vilje til å lede database-arbeidet i flyktninggruppen.[68]
Det ble vedtatt en tekst om flyktningenes situasjon som både den israelske og den palestinske delegasjonen kunne slutte seg til. På bakgrunn av de gode resultatene ble Oslo-møtet oppsummert som en stor suksess og “en viktig milepæl i fredsprosessen”, som det ble sagt i en kommentar fra den offisielle norske delegaten til pressen i etterkant av møtet.[69]
Lite visste han eller noen av de andre møtedeltakerne om at det samtidig med konferansen foregikk hektiske hemmelige forhandlinger bare noen etasjer over konferansesalen på SAS-hotellet. Det faktum at slutteksten hadde blitt vedtatt både av den israelske og den palestinske delegasjonen, var et direkte resultat av de hemmelige forhandlingene som foregikk parallelt. Ikke engang den norske delegasjonen kjente til at møtet ble brukt som en del av en større kamuflasjeoperasjon for Oslo-kanalen.[70] Kun et lite nettverk av personer i Fafos og UDs ledelse var involvert i forhandlingene i den hemmelige kanalen.
[52] UD 25.11.19 S, internt UD-notat fra konsulent Mona Juul. Referat fra Moskva-konferansen 28.-29. januar 1992.[]
53 Ibid.[]
54 UD 25.11.19 S, internt UD-notat fra konsulent Mona Juul til utenriksminister Thorvald Stoltenberg, 19. juni 1992.[]
55 Intervju med Jan Egeland, 14. oktober 2002.[]
56 UD 25.11.19 S, fra UD til den norske ambassaden i Washington, 7. desember 1992.[]
57 UD 25.11.19 S, internt UD-notat, fra konsulent Mona Juul til utenriksminister Thorvald Stoltenberg, 19. juni 1992.[]
58 UD 25.11.19 S, internt UD-notat til politisk ledelse, 18. mai 1992.[]
59 UD 25.11.19 S, internt UD-notat til politisk ledelse, 19. juni 1992.[]
60 UD 25.11.19 S, internt UD-notat, 17. november 1992.[]
61 UD 25.11.19 S, internt UD-notat, 19. juni 1992.[]
62 UD 383.44.418, fra Fafo til UD, 12. september 1995.[]
63 UD 568, internt UD-notat, 28. april 1993; brev fra Verdensbanken til UD, 9. august 1993; internt UD-notat 27. august 1993; brev fra UD til Verdensbanken, 10. september 1993.[]
64 Ibid.[]
65 UD 383.44, notat fra Fafo til UD, 20. januar 1997. Her framgår det at Fafo hadde en rolle som tilrettelegger for det norske arbeidet som ”hyrde” for databaser i arbeidsgruppen for flyktninger innen den multilaterale fredsprosessen om Midtøsten. Arbeidet besto i å delta i arbeidsgruppens møter og arrangementer som koordinator for databaseaktivitetene, holde løpende kontakt og konsultasjoner med partene, etablere nettverk til flyktninger og deres representanter i regionen, holde kontakt med andre institusjoner som samlet data om flyktninger og å arrangere ekspertkonferanser og andre tiltak som Norge påtok seg for flyktninggruppen.[]
66 UD 25.11.19 S, referat fra møte i det interne arbeidsutvalget i UD, 25. januar 1993.[]
67 UD 25.11.19 S, fra UD til den norske ambassaden i Washington, 7. desember 1992.[]
68 UD 25.11.19 S, møteleder Marc Perrons offisielle oppsummering av møtet i Oslo. Det ble også vist til at det nettopp var blitt inngått en avtale om en lignende levekårsundersøkelse i Jordan. Fafo og jordanske myndigheter hadde tre måneder tidligere undertegnet en samarbeidsavtale om en levekårsundersøkelse.[]
69 Corbin (1994: 87).[]
70 Intervju med Jan Egeland, 14. oktober 2002.