3.6 People-to-People programmet
Målet med People-to-People programmet var å støtte fredsprosessen og bygge bro mellom partene i konflikten gjennom omfattende kontakt og samarbeid både på politisk og folkelig nivå. På politisk nivå var ambisjonen at programmet skulle bli en “mekanisme for framskritt” i fredsprosessen. Det skulle bygges opp et institusjonelt samarbeid mellom departementer og politiske strukturer på israelsk og palestinsk side. Når fredsprosessen var i krise, var den opprinnelige tanken at programmet kunne fungere som en “hotline”, eller et “safety net”, som de politiske lederne på hver side kunne bruke til å avklare forhold direkte seg imellom. Det siste ble imidlertid ikke realisert som en del av People-to-People programmet.[86]
På folkelig nivå skulle programmet støtte dialog- og samarbeidsprosjekter mellom “vanlige” israelere og palestinere. Dersom innsatsen i Midtøsten skulle bli noe mer enn en fred på papiret måtte alle lag av folket inkluderes. Ambisjonene var høye. Norge planla å støtte programmet med NOK 30 millioner årlig, mens det endelige tallet skulle bli omlag 9 millioner.[87]
Programmet utlyste årlig prosjektmidler i palestinske og israelske aviser, og interesserte organisasjoner ble vurdert utfra ulike kriterier knyttet til samarbeid, tema og målsettinger. Et av kriteriene var at de israelske og palestinske organisasjonene skulle sende en felles søknad om støtte og at de skulle iverksette prosjektet sammen. Prosjektene skulle søke å nå bredt ut i de to folkene og prosjektene skulle gjennomføres i regionen. Det var et kriterium at prosjektene bidro med støtte til og eksponering av fredsprosessen. De skulle omhandle tema innenfor kategoriene voksendialog, kultur, ungdom, skoleutveksling og utdanning, miljø og media. Målgrupper var frivillige organisasjoner, institusjoner og personer som ønsket å samarbeide med tilsvarende innenfor den andre folkegruppen.[88]
Som fredsbyggings- og forsoningsprosjekt var People-to-People programmet ikke enestående i tiden. Gunnar Sørbø har påpekt at en stadig større del av norsk bistand på 1990-tallet gikk til politisk støtte og humanitær bistand i konfliktområder. Bistanden ble i økende grad knyttet til menneskerettigheter, demokratiutvikling og freds- og forsoningstiltak, og Norge støttet ulike grasrotprosjekter i mange land.[89] Programmet hadde også en tydelig politisk målsetting: Det ble sett på som direkte støtte til og som en del av den pågående fredsprosessen.
Norge påtok seg å tilrettelegge programmet. UD bidro med finansiering fra norsk side, men “satte programmet ut” til Fafo for koordinering.[90] Både UD og Fafo var tidlig involvert i utformingen og planleggingen av programmet. De mest sentrale aktørene fra norsk side var statssekretær Jan Egeland og daværende ambassaderåd i Tel Aviv Mona Juul, samt daværende forskningsleder ved Fafos internasjonale avdeling, Jon Hanssen-Bauer. Hanssen-Bauer hadde gradvis seilt opp som Fafos ankermann i forhold til UD etter at Terje Rød-Larsen gikk over til UD høsten 1993. I etableringen av People-to-People programmet rapporterte Hanssen-Bauer direkte til Jan Egeland og var den som sammen med Mona Juul ivaretok hoveddelen av kontakten med partene for å få programmet i gang.
Det ble dannet en styringsgruppe på politisk nivå som besto av tre sentrale aktører fra Oslo-kanalen: Abu Ala, Uri Savir og Jan Egeland. Separate planleggingsgrupper på israelsk og palestinsk side skulle koordinere virksomheten på prosjektnivå.[91]
Den norske bistanden var tredelt: For det første hadde Norge en tilrettelegger-rolle mellom partene på flere nivåer. For det andre finansierte Norge et sekretariat som skulle bistå med planlegging og administrasjon i den daglige gjennomføringen. Denne oppgaven ble “satt ut” til Fafo og sekretariatet ble opprettet i Fafos kontor i Jerusalem i 1996. For det tredje bidro Norge med finansiering av alle kostnader knyttet til den palestinske deltakelsen. Israelske NGO’er dekket kostnadene ved den israelske deltakelsen i programmet.[92]
Mens etableringen av People-to-People programmet foregikk, fikk de norske aktørene tydelig merke at de ikke var alene på arenaen. En rekke andre land var også aktive i å utvikle tillitsbyggende tiltak mellom partene i kjølvannet av Interimsavtalen. Amerikanerne annonserte stort både i hebraisk og arabisk presse etter samarbeidspartnere i tillitsskapende prosjekter. En del europeiske land, deriblant Sverige, hadde også aktiviteter i gang. Nordmennene opplevde tidsnød i forhold til å komme på banen med et opplegg før de andre.[93] Fra norsk side ble det vurdert slik at Norge hadde en særskilt rolle å spille, i og med at landet - som det eneste - var nevnt i Interimsavtalen i forbindelse med etablering av tillitsskapende tiltak. Forankringen i Interimsavtalen ville forplikte partene politisk til et samarbeid innenfor “det norske” programmet, håpet nordmennene. Dette var en fordel Norge hadde framfor andre land innen fredsskaping og tillitsbygging.
Partenes deltakelse i programmet, og derav programmets levedyktighet, var fra første stund påvirket av utviklingen i fredsprosessen. Det var også helt essensielt at Norge var villig til å dekke en vesentlig del av kostnadene. Noen av bistandsmottakerne så en mulighet til å utnytte det økonomiske potensialet som lå i situasjonen med flere utenlandske donorer som konkurrerte innbyrdes om posisjoner i fredsprosessen. Jon Hanssen-Bauer rapporterte til Jan Egeland at “Norge ble satt under et mildt press fra partene ved at de stadig forteller oss at amerikanerne og andre står klare til å rykke inn og at de planlegger å feie Norge av banen med dollar”.[94]
Hanssen-Bauer var fortrolig med de norske interessene i People-to-People programmet. Han visste at det var viktig for Norge å markere en fortsatt høy profil i fredsprosessen. Dette gjenspeiler seg blant annet i hans anbefalinger til Jan Egeland i januar 1996 om hvordan Norge burde gå fram i etableringsfasen. Det ville være hensiktsmessig at Norge så tidlig som mulig øremerket midler til programmet og gikk inn med et høyere beløp enn det amerikanerne tilbød. Hanssen-Bauer tilrådte at Norge hadde “en viss tilstedeværelse for å ’holde’ på feltet overfor andre interessenter, som for eksempel amerikanerne”. Norge burde i en tidlig fase presentere en liste over støtteverdige prosjekter overfor partene, der Norge øremerket en del høyprofilerte tiltak til seg selv.
Hanssen-Bauers brev til Egeland inneholdt videre en oppfordring om at “vi konkretiserer for oss selv hva vi synes Norges rolle skal være”. Henvisningen til “vi”, tyder på at Hanssen-Bauer hadde en forventning om at han, eller Fafo, skulle være med i utformingen av Norges rolle i programmet og at han så på seg selv, eller Fafo, som en likeverdig partner til UD i denne prosessen.
Hanssen-Bauer tilrådte at Norge gikk inn som en tredjepart både i planleggingen og iverksettingen av programmet for å sikre sine egne investeringer, saksbehandlingen i forhold til finansieringen og for å “holde reviret”, som han formulerte det.[95]
I hele perioden fra 1996 til 2000 ble People-to-People programmet hjemsøkt av ulike vanskeligheter på politisk nivå. På bakken ble forholdene tilspisset i perioder, og samarbeidsaktivitetene ble preget av dette. Det viste seg blant annet at det var vanskelig eller umulig, på palestinsk side, å opprettholde skillet mellom det politiske nivået og NGO-nivået i programmet, slik det ble arbeidet for høsten 1996.[96] Ifølge Jon Hanssen-Bauer smittet stillstanden i forhandlingene i stor grad over på programmet. I et notat fra Fafo til UD i 1997 heter det at det palestinske lederskapet ikke ønsket en relansering av programmet “så lenge forhandlingene ikke var gjenopptatt og Israel ikke har vist vilje til å etterkomme sentrale palestinske krav som å stanse nybyggingen og fortsette tilbaketrekningen fra palestinske områder”. De fleste prosjektene stoppet opp med utbruddet av den andre palestinske intifadaen høsten 2000. Etter dette ble programmet drevet administrativt uten konkrete samarbeidsprosjekter. Sekretariatet gjennomførte meningsmålinger og arbeidet med kontaktskaping på politisk nivå og på prosjektplan. [97]
Helt fra starten hadde programmet hatt en noe nølende støtte i den palestinske toppledelsen. En økende kritikk fra palestinsk side var at programmet tok sikte på å normalisere en grunnleggende asymetrisk situasjon i forholdet mellom de to partene. De mest sentrale spørsmålene med hensyn til palestinernes rettigheter skulle utsettes til sluttstatusforhandlingene og Israel var ikke forpliktet til å overholde grunnleggende folkerettsregler. Mange palestinere ville derfor utsette tema som samarbeid og tillitsbygging til sluttstatusforhandlingene. Den leiren som mente at programmet ville legge grunnlag for og være en forutsetning for vellykkede sluttstatusforhandlinger, tapte gradvis terreng.
Fafo påtok seg som koordinator for dette programmet en rekke politiske og praktiske funksjoner på vegne av norsk UD. Som en begrunnelse for hvorfor Fafo valgte å engasjere seg i disse aktivitetene, sier en kilde i Fafo at det “i en prosess hvor en skal konkurrere om forskningsmidler, ikke er noe minus å ha drevet People-to-People programmet”.[98] Samtidig hadde programmet en politisk betydning gjennom sin betydning for fredsprosessen og dette gjorde programmet interessant for Fafo.
[86] Intervju med Jon Hanssen-Bauer, 2. oktober 2002; Berg (2002: 36), som bygger på Hanssen-Bauer, Jon (1999): ”The Israeli-Palestinian People-to-People program: The Fafo modell of People-to-People”, Helsinki-rapporten 1999; Endresen, Lena: Årsrapport ”The People-to-People program, Report by the Norwegian secretariat in Jerusalem 15. May 1996 – 31. July 1997; UD 385.32.42, Avslutningsrapport fra Fafo til UD, 10. oktober 1997.[]
87 Op.cit.: 35-40. Bevilgningsbrevene fra UD og NORAD viser at programmet fikk tilført i overkant av NOK 9 millioner årlig i perioden 1997 – 1999. I oppstartsfasen var bevilgningen på NOK 860.000 (1995) og NOK 4.5 millioner (1996).[]
88 Op.cit.: 36-37.[]
89 Sørbø (1997: 248).[]
90 Berg (2002: 39), sitat fra hennes intervju med Svein Sevje, tidligere leder for det norske representasjonskontoret i Gaza, 23. september 2000.
Ifølge Fafo kom anmodningen om at Fafo skulle ha en rolle i programmet fra partene selv, jf. intervju med Mona Christophersen, Fafos koordinator for People-to-People programmet i Jerusalem, 14. september 2000, og UD 385.32.42. Notat fra Fafo til UD, 21. november 1997.[]
91 UD 385.32.42, fra ambassaderåd Mona Juul i Tel Aviv til UD. 8. desember 1995.[]
92 Op.cit.: 40.[]
93 UD 385.32.42, fra ambassaderåd Mona Juul i Tel Aviv til UD. 8. desember 1995 og 30. januar 1996.[]
94 UD 385.32.42, fra Jon Hanssen-Bauer, Fafo, til statssekretær Jan Egeland, UD, 4. januar 1996.[]
95 Ibid.[]
96 Berg (2000: 47), sitat fra Endresen, Lena: Årsrapport: ”the People-to-People program: Report by the Norwegian secretariat in Jerusalem, 15. May 1996 - 31. July 1997.[]
97 Berg (2000: 47-49).[]
98 Utsagnet stammer fra en Fafo-ansatt som ønsker å være anonym.