4.4 Levekårsundersøkelse i Libanon
Mens Fafos prosjektplaner i Jordan i utgangspunktet ble møtt med en positiv holdning hos landets myndigheter, stilte saken seg annerledes i Libanon. Da Fafo og UD høsten 1992 gikk i gang med å undersøke mulighetene for å få gjennomføre en pilotstudie i landet, viste det seg at libaneserne hadde en rekke motforestillinger mot et slikt prosjekt. Dette hadde først og fremst sammenheng med at Libanon, sammen med Syria, hadde inntatt en negativ holdning til den multilaterale delen av fredsprosessen og valgt å boikotte møtene både i plenum og i arbeidsgruppene i påvente av framgang i de bilaterale forhandlingene med Israel. Det var dermed lite sannsynlig at libanesiske myndigheter ville godta et forskningsprosjekt som var forankret i flyktninggruppen, slik situasjonen var høsten 1992.[149]
En annen innvending var knyttet til temaets sensitive karakter. Spørsmålet om de palestinske flyktningenes tilstedeværelse i Libanon var svært kontroversielt i libanesisk politikk. Myndighetene la ikke skjul på at de anså flyktningene som uønsket og at de eventuelt bare var villige til å la et begrenset antall få bli i landet. I dette spørsmålet var det forøvrig samsvar mellom holdningen hos libanesiske myndigheter og palestinernes egne representanter i Libanon: Flyktningene ønsket heller ikke å bli integrert i det libanesiske samfunnet. De ville ha en løsning som innebar tilbakevendelse til de steder de flyktet fra i det tidligere mandatområdet Palestina. Den norske ambassaden i Damaskus advarte mot at en pilotstudie i regi av Fafo kunne bli oppfattet som en første “siling” og utplukking av flyktninger som skulle overføres til andre land, deriblant Norge. Det gikk på denne tiden nemlig rykter om at ca. 300.000 palestinere i Libanon skulle overføres til Canada, Australia og Norge.[150]
UD og Fafo valgte derfor inntil videre å utsette planene om en studie i Libanon. Et planlagt felles delegasjonsbesøk til landet ble avlyst. Brevet som utenriksminister Stoltenberg hadde tenkt å sende til sin utenriksministerkollega i Libanon, slik han hadde gjort til den jordanske utenriksminister i forbindelse med levekårsundersøkelsen i Jordan, ble ikke sendt.
Til tross for at Libanon-prosjektet ble lagt på is, fortsatte den norske ambassaden i Damaskus rekognoseringene på oppdrag fra UD. I en samtale med det libanesiske utenriksdepartementet i januar 1993, redegjorde ambassaden for Fafos levekårsundersøkelse på Vestbredden og Gaza og for interessen denne hadde vakt i den multilaterale flyktninggruppen. Gruppen hadde gitt uttrykk for at det ville være nyttig med tilsvarende studier i Jordan og Libanon, og jordanerne hadde allerede stilt seg positive til dette. Ambassaden håpet at libanesiske myndigheter, til tross for sin prinsipielle holdning til de multilaterale forhandlingene, ikke ville legge hindringer i veien for at Fafo kunne gjennomføre sitt forskningsprosjekt. Svaret fra libanesisk side var imidlertid at den tilknytningen som prosjektet hadde til den multilaterale flyktninggruppen gjorde det vanskelig å medvirke til gjennomføring av en slik undersøkelse i Libanon.[151]
Først tre år senere skulle de norske aktørene få gjennomslag for planene sine i Libanon. I mellomtiden var libanesernes boikott av de multilaterale forhandlingene, og ikke minst deres negative holdning til Oslo-avtalen, viktige årsaker til at prosjektet ble avvist. Fafos rolle i Oslo-prosessen var vel kjent i det libanesiske samfunnet, der avtalen i det store og hele var blitt negativt mottatt.[152] Ikke minst blant de palestinske flyktningene i Libanon var det stor motstand mot avtalen. De hadde vanskelig for å se at avtalen kunne peke fram mot en løsning som ville inkludere en realisering av retten til hjemvendelse. Mange av flyktningene følte at deres interesser var blitt ofret for en avtale som bare tilgodeså den delen av den palestinske befolkningen som bodde på Vestbredden og Gaza.
Etter Oslo-avtalen fikk den norske ambassaden i Damaskus flere negative kommentarer fra libanesiske myndigheter og fra sentralt plasserte personer i det palestinske miljøet. Blant annet hadde det skapt negative reaksjoner at Fafo sommeren 1994 hadde gjennomført en undersøkelse i en flyktningleir i Libanon uten forutgående orientering til myndighetene, UNRWA eller det omfattende nettverket av palestinske grupperinger.[153]
Undersøkelsen var en del av prosjektet “Finding ways”, et prosjekt som var ment å kartlegge ulike mestringsstrategier og mønstre for tilpasning blant leir-flyktningene i ulike vertsland. Det ble gjennomført feltarbeid i en flyktningleir i Sør-Libanon, i en leir på Vestbredden, i to leire i Jordan og i et palestinsk område i Amman. Alt feltarbeidet ble gjennomført samtidig i juli 1994. Undersøkelsen skulle ifølge Fafo kaste lys over hvordan flyktningene ble integrert i vertslandene.[154]
Vinteren 1996 kom det til et vendepunkt når det gjaldt libanesernes holdning til de norske planene. I samtaler med jordanske myndigheter argumenterte ambassadør Odd Wibe for at det ville være i Libanons interesse å få framskaffet dokumentasjon om palestinerne “i en form og med en vinkling” som kunne benyttes av flyktninggruppen, av den palestinske selvstyre-administrasjonen (PA) og andre. En slik dokumentasjon ville kunne benyttes både som grunnlag for en drøfting av flyktningproblemet i sluttforhandlingene mellom Israel og PA og av det internasjonale samfunnet i vurderingen av det samlede hjelpebehovet til de palestinske flyktningene i Libanon, framholdt ambassadør Wibe.[155]
Libanesiske myndigheter viste seg å være mottakelig for denne argumentasjonen. En viktig grunn ser ut til å være at de hadde akseptert tanken om at Libanon kunne risikere å gå glipp av økonomisk støtte til flyktningene hvis ikke forholdene i landet ble tilstrekkelig dokumentert. På dette grunnlaget ville myndighetene ha interesse i at det ble gjennomført datainnsamling blant de palestinske flyktningene.[156] Det ble klart at Fafo ikke behøvde å innhente noen offisiell tillatelse til å foreta en levekårsundersøkelse i Libanon. Det ble imidlertid understreket at det var behov for tillitsskapende tiltak i forhold til bredden av palestinske grupper og berørte libanesiske fagmyndigheter i forkant av prosjektet.[157]
Libanesernes positive holdning ser ut til å ha blitt forsterket under en rundreise som Jon Hanssen-Bauer foretok til Syria og Libanon i mars 1996 der han gjennomførte en rekke møter i akademiske og politiske miljøer sammen med ambassadør Wibe. Målet var å vurdere mulighetene for at Fafo kunne gjennomføre forprosjekter i de to landene. “Med ett unntak forløp alle samtaler meget vel”, oppsummerte ambassadør Wibe etterpå. “Ved egen faglig tyngde og evne til kontaktskaping lyktes det for Jon Hanssen-Bauer å oppnå en forståelse for de planer Fafo har, både på egne vegne og på vegne av Madrid-prosessens “Refugee Working Group (RWG).”[158]
Unntaket som Wibe refererte til var møtet med UNRWAs leder i Beirut, Lionel Brisson. Brisson hevdet at Norge hadde et vanskelig omdømme i Libanon og generelt ble ansett som en forsvarer av israelske interesser i den pågående forhandlingsprosessen. På samme vis hadde Fafo et problematisk omdømme på grunn av sin rolle i Oslo-prosessen og på grunn av de tidligere, noe uheldige, prosjektene de hadde gjennomført, mente Brisson. Han siktet her til “Finding ways”. Brisson var både irritert og fornærmet over at UNRWA ikke var blitt orientert om dette prosjektet på forhånd. Han hevdet at undersøkelsen hadde blitt oppfattet i Libanon som ensidig å gå inn for å integrere flyktningene i Libanon som den eneste løsningen. Dette var en tolkning som Fafo var uenig i og protesterte mot. Brisson mente på sin side at Norges omdømme og kritikken av Fafo bidro til at det ville bli vanskelig for Fafo å arbeide blant flyktningene i Libanon. Han inviterte ikke til noe samarbeid mellom UNRWA og Fafo i forbindelse med en ny undersøkelse.[159]
Ambassadør Wibe var opprørt over denne holdningen og ba UD om å gripe inn overfor UNRWAs ledelse. Det ville være helt nødvendig for Fafo å få tilgang til UNRWAs innsamlede data i forbindelse med en eventuell levekårsundersøkelse, påpekte Wibe. Han anbefalte UD å legge vekt på at Fafos planer ikke var et eget initiativ, men et oppdrag fra den multilaterale flyktninggruppen.[160]
Til tross for UNRWAs holdning, syntes det våren 1996 å være gode utsikter til å få gjennomføre en levekårsundersøkelse i Libanon. Fafo la fram to alternativer overfor UD i forhold til det videre arbeidet: Enten kunne de utføre en landsdekkende levekårsundersøkelse med en klart definert flyktning-komponent, eller de kunne lage en studie som var avgrenset til de palestinske flyktningleirene. Fafo mente at det første alternativet var klart det beste, men anbefalte at begge muligheter ble utredet gjennom en forstudie.[161]
Forstudien fikk finansiering av UD og ble gjennomført vinteren 1997 i form av et to ukers studieopphold i Beirut for tre forskere ved Fafo. Det viste seg nå at UNRWA hadde inntatt en positiv holdning og at det norske initiativet ble ønsket velkommen av Lionel Brisson. UNRWA ønsket ikke offisielt å være en partner i studien, men ville stille all tilgjengelig hjelp til disposisjon for at Fafo kunne gjennomføre arbeidet.[162]
Under oppholdet i Beirut viste det seg at det statistiske sentralbyrået i Libanon allerede var i gang med å gjennomføre en levekårsundersøkelse i landet. Denne undersøkelsen, som ble finansiert av UNDP, hadde imidlertid ikke noen klar flyktningkomponent. Libanons statistiske sentralbyrå og UNDP stilte seg positive til å samarbeide med Fafo om et prosjekt som særlig fokuserte på leir-flyktningenes situasjon.[163]
Fra ulike hold fikk Fafo vite at forholdet mellom flyktningene og de libanesiske myndighetene hadde forverret seg det siste året og at det var økende frykt blant flyktningene for tiltak som kunne bidra til å legge forholdene til rette for en endelig løsning som ikke ville innfri deres rettigheter. Prosjektet kom derfor til å møte stor skepsis blant flyktningene og ville kreve “delikate konsultasjoner og forberedelser for å sikre deres samarbeid og aksept”, sto det i Fafos rapport til UD.[164]
Fafo hadde på forhånd informert det kanadiske lederskapet i flyktning-gruppen om prosjektplanene, “på bakgrunn av prosjektets kobling til arbeidsgruppen om flyktninger”.[165] Kanadierne var svært positive til planen om en studie av flyktningenes levekår. De var imidlertid opptatt av at undersøkelsen skulle gi grunnlag for sammenliknende studier av flyktningenes situasjon i Jordan og på Vestbredden/Gaza, noe som ville være til stor nytte for arbeidsgruppen. De oppfordret Norge til å finne flere parter som kunne bidra finansielt. På den måten kunne prosjektet fortsatt framstå som “bilateralt”, men også presenteres som et samarbeidsprosjekt mellom flere medlemmer i arbeidsgruppen når det var ønskelig.[166]
Norge fulgte ikke oppfordringen fra kanadierne. Fafos del av undersøkelsen, som ble gjennomført i samarbeid med Libanons statistiske sentralbyrå og UNDP, ble fullfinansiert av Norge. Det hadde sammenheng med en økende bevissthet blant de norske aktørene om at prosjektet måtte defineres som et tosidig prosjekt mellom Libanon og Norge dersom det skulle kunne gjennomføres. På grunn av libanesernes boikott av den multilaterale fredsprosessen og motstanden mot Oslo-avtalen, ble det viktig å fjerne koblingen til flyktninggruppen.[167]
I juni 1997 ga statsminister Hariri grønt lys for Fafo. Dette skjedde etter at statssekretær Jan Egeland hadde gjennomført et besøk i Libanon, der forøvrig Jon Hanssen-Bauer deltok i den norske delegasjonen. Resultatet ble at Fafo skulle yte teknisk assistanse til UNDP i analysene av levekårsdataene og selv organisere og gjennomføre en studie av levekår for flyktninger i “leir-liknende” områder.[168]
Året etter foretok Jon Hanssen-Bauer en ny reise til Libanon for å forberede leir-undersøkelsen. Han gjennomførte en rekke møter med ledere fra et bredt spekter av palestinske partier og fraksjoner samt ledere i frivillige organisasjoner som arbeidet i leirene, for å informere om leir-undersøkelsen og avklare palestinernes holdning til prosjektet.
Under disse samtalene stilte samtlige palestinske ledere seg kritiske til Oslo-avtalen og den rollen Norge hadde spilt i fredsforhandlingene. Det var en entydig oppfatning at flyktningenes problem først og fremst var av politisk karakter og at humanitær innsats ikke på noen måte kunne erstatte politiske interesser. De understreket at et eventuelt prosjekt måtte tuftes på solidaritet med flyktningene som et folk med nasjonale ambisjoner. Flere av lederne var svært godt orientert om Fafo og institusjonens rolle i den multilaterale fredsprosessen og kritiserte Fafo for flere forhold i tidligere rapporter. Hanssen-Bauer måtte også redegjøre for ulike holdninger som de palestinske lederne hevdet Fafo hadde uttrykt i et møte i Ottawa noen måneder tidligere.[169]
De palestinske lederne ga allikevel sin støtte til en levekårsundersøkelse, riktignok med en lang rekke forbehold: Undersøkelsen måtte ikke kobles til arbeidsgruppen for flyktninger og/eller den multilaterale fredsprosessen, og det var utelukket med noe samarbeid med det kanadiske lederskapet for flyktninggruppen. Norge ble oppfordret til å finansiere undersøkelsen alene. Undersøkelsen skulle være vitenskapelig, belyse levekår og bygge på solidaritet med det palestinske folkets nasjonale ambisjoner. Den måtte ikke ta opp politiske forhold eller brukes på måter som kunne legitimere politiske løsninger som ville krenke deres rettigheter. Den skulle dokumentere levekår blant palestinske flyktninger i leire og ha som mål å avklare effekten av og behovet for humanitær støtte blant disse.
Basert på denne forståelsen ville de palestinske lederne på sin side oppfordre flyktningbefolkningen til å samarbeide med Fafo og bidra til å hindre misforståelser om undersøkelsens formål. De ville også bistå i feltarbeidet og gi forskerne den nødvendige adgang og beskyttelse.[170]
Fafos feltarbeid i leirene kom i gang i 1998 og ble avsluttet i februar 1999. Samme høst foretok to representanter for Fafo en rundreise til alle de politiske grupperingene i leirene for å legge fram foreløpige resultater. Og i februar 2000 mente Fafo at tiden var inne for å presentere resultatene offentlig. Et av målene med presentasjonen var at resultatene kunne “brukes av de ulike interessentene for de formål dataene var beregnet på, nemlig for å diskutere og planlegge tiltak”.[171]
Libanesiske myndigheter likte ikke det opplegget som Fafo hadde utarbeidet for offentliggjøringen av resultatene. Det var basert på to separate presentasjoner: først en egen presentasjon for det “offisielle” Libanon, med representanter for myndigheter, utenlandske ambassader og internasjonale organisasjoner i Beirut. Dagen etter var det lagt opp til en egen presentasjon for det palestinske miljøet.
Libanesiske myndigheter ville imidlertid ha en egen presentasjon først. De var redde for at opplegget kunne bli framstilt som en start i forhandlingene mellom Libanon og flyktningene.[172] De var fortsatt også i tvil om Fafo-studien var ment å inngå som en del av den multilaterale fredsprosessen. Den norske ambassadøren i Damaskus påpekte i en kommentar om saken til UD at et slikt inntrykk kunne ha blitt skapt ved enkelte uttalelser fra den kanadiske lederen for flyktninggruppen, Andrew Robinson.[173] På dette punktet ble libaneserne beroliget av Jon Hanssen-Bauer: “Vi redegjorde for studiens bilaterale karakter, og avviste all kobling til Robinson og flyktninggruppen. Vi forklarte helheten i det arbeidet Fafo gjør i landet”.[174] Ambassadør Vigleik Eide i Damaskus påpekte senere overfor UD at Fafo, til tross for klare råd, hadde undervurdert sensitiviteten hos libanesiske myndigheter.[175]
Materialet viser at tilknytningen til arbeidsgruppen og den multilaterale fredsprosessen gjorde det umulig for Fafo å utføre forskning i Libanon. Prosjektet ble derfor omdefinert fra et prosjekt innen rammen av flyktninggruppen til et bilateralt prosjekt mellom Norge og Libanon.
Første gang arbeidsgruppen sluttet seg til ideen om at Fafo skulle gjennomføre en studie av flyktningene i Libanon var i 1992. I årene som fulgte, rapporterte Fafo på ulike tidspunkter til arbeidsgruppen om problemene med å få forskningsadgang i Libanon.[176] I januar 1997 skrev Jon Hanssen-Bauer i et notat til UD at departementet nå måtte avklare hva man ønsket med hensyn til databaseaktivitetene i Libanon:
Vi kan ikke fortsette stort lenger med å annonsere at vi ønsker å forfølge levekår i Libanon uten å kunne fortelle hvordan dette konkret skal gjøres. Kanadiernes tanker om å ta et eget initiativ gjør det nødvendig å avklare spørsmålet umiddelbart, og også vurdere hvordan Norge ønsker å forfølge spørsmålet mot libanesiske myndigheter. Hvis vi lar Robinson [den kanadiske lederen for flyktninggruppen] få utspillet, tror jeg våre muligheter svekkes betraktelig og at den bilaterale effekten av eventuelle tiltak blir mye mindre. Robinson åpnet for et samarbeid etter de samme linjer som i Jordan, etter at de brukte andre kanaler for å gjennomføre en folketelling. Han var skeptisk til våre muligheter for å få tillatelse til en levekårsundersøkelse. Jeg er, på den annen side, meget usikker på om Canada, med koblingen mot RWG [flyktninggruppen], vil få lov til å telle flyktningene. Jeg tror en nasjonal levekårsundersøkelse med klare bilaterale mål er enklere å håndtere for den politiske ledelsen i Libanon.[177]
Da Fafo fikk støtte fra UD til å gjennomføre forprosjektet i april 1997, ble det i bevilgningsbrevet vist til at levekårsstudien inngikk i Norges arbeid i den multilaterale arbeidsgruppen for flyktninger.[178] Da Fafo i november samme år søkte om støtte til selve hovedprosjektet; en levekårskartlegging blant palestinske flyktninger i Libanon, var denne tilknytningen tonet ned. Denne søknaden var basert på ønsket om å øke det bilaterale samarbeidet mellom Norge og Libanon. Samtidig ble Norges rolle som “hyrde” for databaser i flyktninggruppen under den multilaterale fredsprosessen trukket fram, hvor etterspørselen etter data om flyktningenes situasjon i de ulike vertslandene var stor, særlig i Libanon.[179]
[149] UD 25.11.19 S, faks fra den norske ambassaden i Damaskus til UD, 26. november 1992.[]
150 Ibid.[]
151 UD 25.11.19 S, brev fra den norske ambassaden i Damaskus til UD, 8. januar 1993.[]
152 UD 383.44, rapport fra ambassadør Odd Wibe i Damaskus til UD, 9. april 1996.[]
153 UD 831.4, fra den norske ambassaden i Damaskus til UD, 9. april 1996.
UNRWA er forkortelse for "United Nations Relief Work Agency" - FNs organisasjon til hjelp for palestinske flyktninger.[]
154 UD 383.44.42, fra Fafo til UD, 16. august 1996.[]
155 UD 383.44.426, fra ambassadør Odd Wibe i Damaskus til UD, 9. april 1996.[]
156 UD 383.44.42, fra Fafo til UD, 17. mars 1996.[]
157 UD 383.44, rapport fra ambassadør Odd Wibe i Damaskus til UD, 9. april 1996.[]
158 Ibid.[]
159 UD 383.44.42, fra Fafo til UD, 16. mars 1996.[]
160 Ibid.[]
161 UD 383.44.426, søknad om støtte til forprosjekt fra Fafo til UD, 17. juni 1996.[]
162 UD 383.44.426, fra Fafo til UD, 8. mars 1997.[]
163 UD 383.44.426, rapport fra reise til Beirut og Damaskus 26. februar - 7. mars 1997, fra Fafo til UD, 11. mars 1997.[]
164 Ibid.[]
165 Ibid.[]
166 UD 383.44.426, fra Canadas ambassade i Oslo til UD, 13. mars 1997.[]
167 Intervju med Jon Hanssen-Bauer, 2. oktober 2002.[]
168 UD 383.44.426, søknad om støtte til hovedprosjekt i Libanon, fra Fafo til UD, 14. november 1997.[]
169 UD 383.44.426, rapport fra Jon Hanssen-Bauers møter i Beirut, 27. februar - 2. mars 1998, fra Fafo til UD, 2. mars 1998.[]
170 Ibid.[]
171 UD 383.44.426, fra Fafo til UD, 26. januar 2000.[]
172 UD 383.44.426, fra Fafo til UD, 22. mars 2000.[]
173 UD 383.44.426, fra den norske ambassaden i Damaskus til UD, 13. februar 2000.[]
174 UD 383.44.426, fra Fafo til UD, 22. mars 2000.[]
175 UD 383.44.426, fra den norske ambassaden i Damaskus til UD, 13. februar 2000.[]
176 UD 308.883, fra Fafo til UD, referat fra RWG Shephards meeting som foregikk i Paris den 3. november 1995, 10. november 1995.[]
177 UD 383.44.42, fra Fafo til UD, 31. januar 1997.[]
178 UD 383.44.426, bevilgningsbrev fra UD til Fafo, 16. april 1997.[]
179 UD 383.44.426, søknad fra Fafo til UD, 14. november 1997.