Følger av styret fra København?
Fra 1720 til 1807 er det åpenbart at Københavns hovedstrategi var å styre Norge direkte fra hovedstaden. Unntakene fra denne hovedregelen var nokså betydningsløse. Stattholderembetet ble riktignok beholdt fram til 1771, da det ble nedlagt. Men det stod ubesatt i åra 1739-50, da landets fire stiftamtmenn skulle ivareta stattholderskapets funksjoner. Denne bestemmelsen bare illustrerer hvor tømt for politisk myndighet stattholderembetet da var blitt: Fra 1718 til 1739 var det for det meste fylt med trettende byråkratiske rutiner. Den embetsmann i Norge som Fredrik 4. i 1720-åra tillot selvstendige initiativ var Kristiania-biskopen Bartholomæus Deichman, da Deichman hadde status som en av kongens fortrolige. Deichman ble avsatt etter kongens død i 1730, Kristian 6. kvittet seg med sin fars yndlinger. Men stattholderen forble like maktesløs, og selv dette var ikke nok for Kristian 6., som var så mistenksom mot stattholder Christian Rantzau at han presset ham vekk fra embetet, og så lot han det stå ubesatt.[122] Når embetet ble besatt igjen i 1750, var det med en visestattholder, Jacob Benzon, med like beskjeden myndighet som forgjengerne i stattholderskapet hadde hatt. At fjernstyret var hovedsaken, ble understreket da Carl av Hessen ble stattholder 1766-70. Struensee fjernet ham og innsatte Benzon som stattholder for ett år, 1770-71, men både da embetet var besatt og da det ble fjernet, var det like fullt Struensee som bestemte. At opphevelsen av stattholderembetet var et av de Struensee-tiltak som hans etterfølgere i regjeringen ikke endret, bare forsterker poenget om at København ville styre direkte selv.
De innslag av allnorske embetsstyrer som likevel fantes moderer dette bildet lite. Den norske hæren var den viktigste statsinstitusjonen i Norge, men som vi alt har sett, befant kommanderende general seg ofte ikke i Norge, og hæren var selvsagt underordnet kongens myndighet, med det militære kollegiet i København som viktigste faglige styringsorganet. I 1768 ble det riktignok opprettet et norsk generalitetskollegium i Kristiania, men kommanderende general stod over det, dvs. i over en generasjon Carl av Hessen. Hærens norske preg var en funksjon av at den var lokalisert i Norge, rekruttert med norske soldater og at nordmenn også dominerte i de lavere og midlere sjikt av offiserskorps: Omkring 1800 var 65 prosent av alle offiserer norskfødte, 20 prosent var danskfødte[123] – de danske var overrepresentert i de øvre offisersgradene. Endelig fikk hæren et norsk preg på grunn av den geografiske avstanden mellom Norge og Danmark og at den norske hæren trengtes på den lange norsk-svenske grensen.
De øvrige allnorske styringsinnslagene var enda mer ubetydelige enn det som alt er nevnt. På midten av 1600-tallet ble finans- og tollvesenet til tider organisert under et felles norsk embete eller kollegium, men etter 1660 gikk man snart bort fra det. Den faglige myndigheten ble samlet i Rentekammeret i København, mens finansvesenet i Norge ble knyttet til tre-fire regionale stiftskasser – fra 1714 med Den norske zahlkassen i Christiania i en viss overordnet eller koordinerende funksjon. Tollvesenet i Norge ble preget av stadige omorganiseringer under forskjellige tilsyn, men bestandig under Københavns myndighet. Typisk nok var Oberbergamtet på Kongsberg det mest varige organet, selvsagt fordi det ikke fantes bergverk i Danmark og at de faglige hensynene tilsa å lokalisere Oberbergamtet til Kongsberg, der det både var tilgang på ekspertise og stort behov for den. Også når det gjaldt trelastnæringen, ble det gjort forsøk på å etablere fellesnorske ordninger, men oftest som midlertidige kommisjoner til å regulere sagskurden og hogsten i skogene. To ganger ble det så etablert faste landsomfattende byråkratiske etater, Generalforstamtet 1739-46 og 1760-71. Begge ble møtt med forbitret motstand av kjøpmenn, sageiere, bønder og andre skogeiere og av de fleste andre embetsmenn enn de som arbeidet i forstetaten. Den bastante motstanden artet seg som brudd på forstbetjentenes reguleringer, ørkesløse rettssaker og stadige klager, til dels koordinert av embetsmenn, og alt dette førte både i 1746 og 1771 til at København bøyde seg for motstanden og la ned Generalforstamtet. [124]
Historien om de to generalforstamtene viser at det slett ikke alltid var slik at nordmennene så seg tjent med styringsorganer i Norge. Den rolle særlig Hannibal Sehested, men også flere andre stattholdere hadde spilt, når det gjaldt skatteopptrappingen og militariseringen av Norge i åra 1625-79, er et sterkt argument for at styringsorganer tett innpå nordmennene påførte dem økte forpliktelser. Og det var nettopp dette de reagerte på når det gjaldt generalforstamtene: De la altfor mange begrensinger på næringsfriheten. Forskjellen mellom 1600-tallets stattholdere og generalforstamtene var at de første gjennomførte det økte ressursuttaket etter press fra kongen og med hans fulle støtte, mens generalforstamtene raskt mistet kongens støtte, trolig fordi det var vanskelig for kongen og hans styringskrets å fastholde at skogpolitikken ivaretok en viktig kongelig interesse.
Endelig var det da slik som særlig Ranveig Låg (nå Gausdal) har påvist, at 1600-tallets stattholdere overflødiggjorde seg selv ved at de i en pionértid presset igjennom nye krav og nye plikter.[125] Så i en seinere fase ble håndhevingen av statens krav på skatt, toll og militærtjeneste byråkratisert i faste rutiner, som like godt kunne bli ledet fra København som fra et sted i Norge. Men hvis regimet skulle ha tatt et nytt krafttak for igjen å heve uttaket radikalt, måtte det trolig nok en gang ha gjort det ved en embetsinstans utlokalisert til Norge. Pål Thorrud har påvist at Jens Juel og Gyldenløve under Gyldenløvefeiden klarte å effektivisere beskatningen i Norge ved å tilpasse de regler man hadde laget i København til norske forhold.[126] Også under elleveårskrigen klarte Slottsloven fra 1711 å presse krigsskatten opp på et nivå som for bøndenes del lå over ti prosent høyere i ti år enn i fem år under Gyldenøvefeiden.
Som kontrast til dette kan vi minne om matrikkelreformens skjebne i 1660-åra: den norske matrikkelen ble ikke radikalt endret, fordi København ikke hadde ekspertise til å dirigere matrikkelarbeidet i Norge. Etter 1720 fikk faktisk Fredrik 4. embetsmenn i Norge til å lede arbeidet med en mer reell nymatrikulering – arbeidet var ferdig i 1723, men det utløste stor motvilje både blant norske bønder og embetsmenn, dette ble brukt av en hoffraksjon mot biskop Deichman som var matrikuleringens hoveddrivkraft i Norge. Fraksjonen ble godt hjulpet av den bestyrtelse det vakte ved Fredrik 4.s hoff at den norske embetsmannen Povel Juel hadde konspirert med russerne for å rive Norge løs fra Danmark. Juel ble i 1723 henrettet på bestialsk vis etter lovens majestetsforbytelse-paragraf, og kongen besluttet at det var mest tilrådelig ikke å sette matrikkelen ut i livet.[127] Hadde han overlatt avgjørelsen til en myndighet i Norge, hadde denne trolig vært mer klar over at det ikke var fare for noe opprør her og følgelig iverksatt matrikkelen i sehestedsk ånd. Følgen av kongens sviktende nerver var at matrikkelen i Norge først ble fornyet etter 1814.
Paradeeksemplet på følgene av manglende norgesekspertise i København er de katastrofale feilgrep Rentekammeret gjorde i åra etter 1762 da myndighetene hadde innført den store ekstraskatten over hele monarkiet, slik at det årlig skulle betales en riksdaler i skatt for alle personer over 12 år. I Danmark og Slesvig-Holstein ble skatten krevd inn i 50 år, til 1812, mens den i Norge ble møtt av stadig sterkere protester og skattestreiker, og disse ble i betydelig grad støttet av embetsmennene. Gudmund Sandvik har påvist hvordan regjeringen røpet manglende forstand på sosiale forhold i Norge ved sine presiseringer av skattebestemmelsene – også når den gav skattelettelser, slik at lettelsene utløste enda sterkere motstand og forbitrelse. Det kulminerte vinteren 1764-65 med at Rentekammeret etter dansk forbilde bestemte at lettelser som alt var gitt ikke skulle gjelde for leilendinger, fordi deres godseiere enten skulle sørge for å kreve skatten inn av dem eller betale for dem. Dette forsterket skattemotstanden, ikke bare blant leilendingene, men også blant godseierne, bl.a. alle prestene i Norge. Den massive skattemotstanden kulminerte i store bondesamlinger, bl.a. i Rogaland, og størst i Bergen i april 1765, den såkalte strilekrigen. Det brede og sammensatte protestpresset i Norge førte til at ekstraskatten fra 1765 bare innbrakte en fjerdedel av det beløpet som 1762-bestemmelsene tok sikte på. I 1772 avskaffet regjeringen resten av skatten i en situasjon der det nesten ble krig med Sverige på grunn av Gustav 3.s erklærte hensikt om å erobre Norge.[128] Regjeringen i København nærte tvil om nordmennenes lojalitet[129] – denne tvilen ble åpenbart forsterket som følge av en kritikkstorm fra norske skribenter etter at Johan Friedrich Struensee hadde opphevet sensuren i 1770. Etter Struensees fall i 1772 ble sensuren gjeninnført i 1773.[130]
Under Ove Høegh-Guldbergs førsteministertid 1772-84 satset regimet programmatisk enda sterkere enn før på å konsentrere kreftene i København for å holde politisk kontroll. Følgelig ble norske krav om universitet i Norge ikke imøtekommer. På den ene side gav man dansker, holsteinere og nordmenn enerett på embeter – med brodd mot tyske statstjenere som eneveldet tidligere hadde benyttet seg mye av. Men på den andre side erklærte Guldberg i 1776 med brodd mot den norske selvhevdelsen at ”Ingen nordmann er til. Alle er vi borgere av den danske stat”.[131]
Konsentrasjonen av myndighet til København var da heller ikke bare uheldig for regimet. Analyserer man hvem som utgjorde toppsjiktet i oldenborgstaten under eneveldet, må det være riktig å hevde at de danske og slesvig-holsteinske godseierne stod øverst sosialt og politisk, altså den samme eliten som under det danske adelsveldet før 1660. At det gikk slik, hang sammen med at de nye makthaverne under eneveldet skaffet seg mye jordegods og gikk inn i godseierstanden – Ole Feldbæk har sagt at Danmark på 1700-tallet var en konføderasjon av 700 gods. Dette høres svakt ut, men som historien om ekstraskatten viser, krevde de danske godseierne inn denne skatten av leilendingene sine på toppen av all annen skatt og leilendingenes store forpliktelser til godseierne. Det dansk-holsteinske godssystemet under eneveldet var altså en effektiv kravmaskin (inntil eneveldet og eliten fra slutten av 1700-tallet konstruerte et helt nytt system i ”landboreformene” – de skapte et mer produktivt dansk jordbruk som gav både godseiere, bønder og stat større inntekter). I Norge liknet hovedfasen av skatteopptrappingen fra begynnelsen til slutten av 1600-tallet på mekanismene i det danske godssystemet ved at staten da klarte å melke så mye av den store norske utenrikshandelen. Men kraften i denne skatteopptrappingen ebbet ut i takt med at sammenfiltringen av kjøpmannskap og embetsinnehav ble mindre.
København hadde imidlertid et indirekte virkemiddel, nemlig favoriseringen av dansk korn i det sønnafjelske Norge (Østlandet og Agder). John Herstad har påvist at det ikke var kornmonopolet av 1735, men en høy importtoll innført mot fremmed korn i 1669 som sikret dansk korn en privilegert avsetning i Norge. I åra som fulgte ble det åpenbart at det store kornbehovet i det nordafjelske Norge på langt nær kunne dekkes av det danske kornet – derfor ble importtollen i denne halvdelen av landet satt ned igjen (på Vestlandet, i Trøndelag og Nord-Norge). Men i det sønnafjelske Norge ble importrestriksjonen en varig tilstand, og den ble i 1735 forsterket med et forbud mot import av utenlandsk korn – det såkalte danske kornmonopolet. Begge tiltak, beskyttelsestollen 1669 og importforbudet 1735, kom som lyn fra klar himmel på nordmennene. De ble iverksatt etter en lukket beslutningsprosess der regimet bare hørte på danske godseiere. Tiltakene var mulige fordi styresmaktene la liten vekt på kunnskap om norske næringsforhold: Både det sønna- og nordafjelske hadde et stort kornunderskudd og var avhengige av tilførsler utenfra. Selv når det gjaldt ”bare” det sønnafjelske, var det overoptimistisk når man i København gjorde beregninger om at det overskudd Danmark hadde på korn kunne dekke kornbehovet. Det holdt så vidt i år med gode avlinger, men var altfor lite når avlingene sviktet. Dessuten var det danske monopolkornet mye dårligere enn fritt korn fra andre land.
Monopolsituasjonen og knappheten på korn førte til at prisen konstant lå betydelig over markedsprisen, slik den var i det nordafjelske, til tross for at Vestlandet, Trøndelag og Nord-Norge lå lenger vekk fra produsentlandene. Dessuten hemmet kornmonopolet norsk utenrikshandel ved at eksportørene ikke kunne ta hjem korn fra de land der storparten av den norske trelasten ble solgt. Slik fikk kjøpmenn sønnafjells dårligere handelsvilkår, samtidig som deres kornhandel stadig måtte improviseres. Gjentatte ganger måtte regjeringen suspendere restriksjonene på kornimport når avlingene sviktet og prisene føk i været. Dette skjedde etter press fra Norge, med henvendelser fra embetsmenn og klager fra bønder og kjøpmenn. Suspensjonene kom i seineste laget – og dette ble forsterket av at det tok tid for kjøpmennene å bestille og hente inn korn fra utlandet. Herstad har følgelig påvist at særlig under de harde uåra i 1740-åra var tilførslene av utenlandsk korn til det sønnafjelske helt utilstrekkelige, og dette forverret trolig hungeren og dødeligheten. [132]
Herstad har hevdet at regimet tok allsidige hensyn ved ikke å inkludere det nordafjelske i kornmonopolet, men den tolkningen kan bare være gyldig hvis man skal kreditere regjeringen med at den ikke ville påføre store deler av det norske folk hungersnød. Favoriseringen av dansk korn er det fremste eksempelet på at hensynet til den styrende danske godseiereliten ble gitt prioritet. Det er forklarlig sett i perspektiv av det sterke skattetrykket på det danske landbruket under eneveldet – på den måten var favoriseringen av dansk korn med på å gjøre det mulig for danske godseiere og bønder å betale så høy skatt. Dette var dermed åpenbart en indirekte måte å legge en tilleggskatt på det sønnafjelske Norge. Kornsalget til Norge ble stadig viktigere for Danmark. I løpet av 1700-tallet passerte det verdien av alle statsinntekter i Norge og kom opp i nærheten av 1,5 million riksdaler.
Kornmonopolet var dessuten en viktig kilde til norsk misnøye med favorisering av danskene, det ser man av de stadige supplikkene der det ble klaget over de negative følgene. Sammen med favorisering av danske embetssøkere og manglende universitet og bank ble det et kardinalargument i den mer prinsipielle kritikken av det som ble stemplet som dansk diskriminering. Opphevelsen av kornmonopolet kom i en liknende situasjon som opphevelsen av ekstraskatten – det skjedde i kriseåret 1788 da regimet stoppet Lofthusreisingen og stod i en skjerpet konflikt med Sverige.
Var dette en effektiv eller en ineffektiv stat? Vi har vist at det bør bli et nyansert svar på dette spørsmålet.
Effektiviteten kan bl.a. måles i det faktum at statsdannelsen overlevde helt til den tvungne avståelsen i 1814. Til tider gikk staten med betydelige underskudd som av og til ble akkumulert i uhåndterlig gjeld, slik som i 1660 og 1762 (og aller verst i statsbankerotten 1813). Etter 1660 og 1762 viste det seg at regimet hadde bedre grep på danskene enn på nordmennene når det gjaldt å drive inn langt større skatter. Men nordmennene måtte ut med omtrent like mye når man tar i betraktning overføringene til København, kornmonopolet og en militærtjeneste i et omfang som savnet sidestykke i noen annen del av Europa fra slutten av 1600-tallet og fram til revolusjonstiden.
Statens effektivitet var dessuten stor i den forstand at den maktet å gjøre det den først og fremst satte seg fore, nemlig å holde oppe et omfattende militærvesen og finansiere det med høye skatter: 60-80 prosent av utgiftene gikk til militære formål. Hoffet var den nest største utgiftsposten, dernest kom embetsverket. Det hørte med til effektiviseringen av staten at man solgte unna store deler av krongodset, og staten hadde minimale driftsutgifter til sin egen bygningsmasse; etter 1720 solgte den til og med storparten av landets kirker. Tingene der domstolene behandlet alle straffesaker og private tvister ble holdt i lokaler som ikke staten eide, bygdetingene for det meste på gårder hos lensmenn eller andre bønder, rådstuerettene og lagtingene for det meste i byenes offentlige hus. Utgiftene til tinghold på bygdene hvilte på bondeallmuen, det samme gjorde vedlikehold av kirkene og av fellesrom på prestegårdene. I byene var det bykommunene som eide og vedlikeholdt offentlige hus og lokaler. Staten trengte heller ikke å stille kontorer til de fleste av sine embetsmenn, det var noe de måtte sørge for selv. Gasjene var knapt utmålte, bortsett fra til de overordnede. Det var forventet at embetsmennene skaffet seg store ekstra inntekter, noen hadde gods- og handelsinntekter, alle fikk betydelige sportelinntekter. Og så var det en glidende overgang fra sportlene til bestikkelsene: De var også betalinger for embetshandlinger, men da mest for å se gjennom fingrene med lovbrudd.
[122] Supphellen, Steinar 1983, Statthaldarinstitusjonen i Noreg 1722-1739. Trondheim; Supphellen, Steinar 1989, Den politiske bisp. Bartholomeus Deichman i norsk historie 1713-1730. Trondheim.[]
123 Feldbæk 1998:52.[]
124 Eliassen, Finn-Einar 1972, Det gamle embetsverk og det nye. Norske embetsmenns kamp mot Generalforstamtet 1739-46. Hovedoppgave, Universitetet i Oslo; Rian, Øystein 1984, ”Skogpolitikk i Norge 1724-1740”, i Kalle Bäck mfl., Skog och brännvin. Studier i Näringspolitiskt beslutsfattande i Norden på 1700-talet. Oslo131-78.[]
125 Låg, Ranveig Langholm 1997, Statsvekst og stattholder. Stattholderembetets funksjoner og utvikling i første halvdel av 1600-tallet, med vekt på perioden 1629-42. Hovedoppgave, Universitetet i Oslo:168-77.[]
126 Thorrud, Pål 1975, Ulrik Frederik Gyldenløve. Utnyttelsen av de norske ressurser i krigsøyemed 1673-79. Hovedoppgave, Universitetet i Bergen:34-71.[]
127 Dyrvik 1978:379-81.[]
128 Sandvik, Gudmund 1975, Det gamle veldet. Norske finansar 1760-79. Oslo:9-54.[]
129 I en hemmelig instruks til prins Carl av Hessen da han 1772 ble sendt til Norge, stod det at hvis det skulle bryte ut et opprør, måtte han gripe til de sterkeste forholdsregler for å kue det. Hvis noen troppeavdeling skulle understøtte et slikt opprør, skulle den behandles som en fiende. Anker, C.J. 1893, Fra generalfeltmarschal prins Carl af Hessens arkiv. Kristiania:4.[]
130 Feldbæk, Ole 1994, ”For Norge, Kjæmpers Fødeland. Norsk kritik og identitet 1770-1773”, Historisk tidsskrift:23-48.[]
131 Mykland, Knut 1978, Norges historie, bd. 9. Oslo:41.[]
132 Herstad 2000; Rian, Øystein 2001, melding av Herstads bok, Historisk tidsskrift:392-98.