1.1 Spørsmålsstillinger og angrepsvinkel
Denne rapporten behandler omleggingen i norsk konkurransepolitikk, med hovedvekt på endringene fra 1990 til 2003, og er utført med støtte fra Makt- og demokratiutredningen.[1]
Det har foregått en omlegging av konkurransepolitikken i Norge i løpet av de siste vel 10 år. Den tidligere Prisloven er opphevet og i hovedsak erstattet med Konkurranseloven. Det tidligere Prisdirektoratet er erstattet med Konkurransetilsynet. Selv om omleggingen har vært generell, har det vært en del områder hvor man har satset spesielt på å få til forandring. Omleggingen har hatt klare norske særtrekk, selv om den også er koblet til en internasjonal trend.
Denne omleggingen har, i politisk sammenheng, hatt stor aksept når det gjelder det generelle nivået. Både politisk og praktisk har det imidlertid vært problemer med flere av områdene man har arbeidet spesielt med. Det ser også ut til at den generelle politiske motstanden har øket det siste året.
Omleggingen har delvis hatt sammenheng med det som går under benevnelsen deregulering og, som fordi den ofte erstatter ett sett regler med et annet, også kan kalles reregulering. Dette gjelder i stor grad forhold til den offentlige sektoren, enten fordi virksomheten har vært offentlig eid eller fordi den i stor grad har vært regulert av det offentlige. Det har imidlertid også vært et generelt ønske om å få til en mer effektiv økonomi ved hjelp av mer effektiv konkurranse. Det blir da et spørsmål om hvorvidt de markedsløsningene som er valgt er hensiktsmessige.[2]
På samme måte er spørsmålet om hvilke tjenester som staten (og private virksomheter) bør kjøpe (konkurranseutsette/outsource) eller produsere selv et praktisk spørsmål hvor svaret kan forandre seg over tid. Vaktmestertjenester er et eksempel på tjenester som etter hvert i mye mindre grad produseres av egne ansatte. To viktige grunner er at dette arbeidet er blitt mer komplisert, med behov for flere typer kunnskaper, og at tilgangen på ilandgåtte sjøfolk og andre med bred relevant erfaring er redusert.
Omleggingen har ført til en betydelig maktforskyvning fra statlige organer til private virksomheter og mellom ulike typer av private virksomheter. Det foreligger også et potensiale for videre maktforandringer. Disse problemstillingene ble berørt i den analysen jeg gjorde om postsektoren for maktutredningen (se Seip 2001a). Det var da mulig å gjøre noen generaliseringer til andre samferdselssektorer. For å få et bedre grunnlag for å foreta ytterligere generaliseringer, har det vært nødvendig med analyser av andre markeder i tillegg.
Selv om emnet er omleggingen fra begynnelsen av 1990-åra er det i noen tilfelle nødvendig å gå lenger tilbake for å se sammenhenger. I noen tilfelle er hendelser i 1970- og 80-åra forløpere til det som har skjedd i 1990-åra. Det er ikke snakk om noen samlet omlegging som er vedtatt som et program. Forsøkene på samlet framstilling i politiske dokumenter har derimot ofte flyttet siktemålet slik at det ikke er grunn til å tro at omleggingen har vært eller er ferdig planlagt fra noen enkeltperson eller gruppe.
Det som ovenfor er benevnt som en omlegging er tvert i mot svært mange enkelttiltak. De har riktignok så mange fellestrekk at de kan sees samlet, men omfatter mange svært ulike omlegginger.
I systematisk sammenheng kan omleggingene deles i tre: (Se Grønlie 2001 for en gjennomgang av organisering av statlig drift.)
- Omlegging av kontrollen med privat virksomhet fra priskontroll til kontroll med konkurranseforhold. Denne omleggingen er ikke så dramatisk. Det både var og er kontrollmuligheter for både konkurranseforhold og prising, men fokuset og reglene for hva som skal anvendes er endret.
- Deregulering, det vil si endringer av regler slik at offentlig regulering skal ha mindre betydning og at fortrinnsvis markedet og konkurransen skal få gjennomslag. Dette har ofte krevd relativt nøye regulering for å få til og reregulering er som nevnt en mer presis beskrivelse enn deregulering.
- Overføring av virksomhet fra offentlig forvaltning til mer fristilte selskaper av ulike slag. Her er det mange ulike løsninger fra ordinære forvaltningsselskaper, via forvaltningsbedrifter til statlige bedrifter utenfor forvaltningen. Det er også snakk om deleide selskaper, rene privatiseringer og at private selskaper overtar aktiviteten eller markedet. Dette kan skje i form av konkurranseutsetting med og uten offentlig deltakelse i konkurransen.
Selv om disse tre typene av omlegging er formelt svært forskjellige, er det mange felles økonomiske trekk både når det gjelder problemstillinger og løsninger. Det er også sammenhenger mellom dem, og flere sektorer har vært berørt av mer enn en del. Det er imidlertid mange forskjeller mellom sektorene. Jeg skal derfor ta utgangspunkt i sektorer mer enn typer av omlegging for å få belyst ulike sider ved omleggingene.
Ved siden av omleggingen av den norske økonomiske styringen har det vært internasjonale endringer. Hvis man skiller mellom omlegging som en vedtatt handling eller et vedtatt regime og omstilling som en tilpasning blant annet til omlegging, kan man også si at omleggingen av norsk økonomi delvis var en omstilling til endrede forhold internasjonalt. I økonomisk sammenheng behøver det derfor ikke være stor forskjell på omlegging og omstilling.
Konkurranse er et honnørord i økonomisk politikk. Det har vært et uttrykt ønske om å få til mer konkurranse, spesielt i en omlegging av styringen av mikroøkonomien i Norge etter 1990. Et klart uttrykk for endringen er at konkurranseloven erstattet prisloven i 1992. Vi fikk Konkurransetilsynet i stedet for Prisdirektoratet.
Det har i denne perioden også vært gjort store omlegginger av den offentlige sektor. Konkurranseutsetting, fristilling og privatisering har fått et stort omfang. Målsetningen har i mange sammenhenger vært å få til markeder som fungerer. Det ser også ut til at omleggingene vil fortsette. Den nåværende Arbeids- og administrasjonsministeren, Viktor Normann, sier han vil snu pyramiden med statsministeren på toppen, forvaltning og saksbehandling under ham osv. (Normann 2002). Han legger opp til fire hovedspor: 1) Omorganisering fra forvaltningens og tilbudssidens premisser til brukernes premisser. 2) Lederutvikling og tilrettelegging for godt lederskap. Handlefrihet, spesielt i lønns- og personalspørsmål, for å motivere og premiere de ansatte. 3) Omlegging av finansieringsordningene for statlig sektor med penger som følger brukerne og andre former for resultatbasert finansiering.[3] 4) Styrke brukernes posisjon i forhold til offentlig tjenesteytelse.
Selv om konkurranse i offentlig sektor er hovedobjektet for denne rapporten, er det også viktig å se på konkurransen i privat sektor. Konkurransen i privat sektor må virke for at en god del av omleggingene i offentlig sektor skal ha den tilsiktede effekt. Det å få konkurransen til å virke i privat sektor, og i overgangen til den offentlige sektoren, er imidlertid ikke noen enkel oppgave.
I sammenheng med Makt- og demokratiutredningen er det grunn til å spørre hvilke krefter som har vært i sving i forbindelse med omleggingen og se kritisk på selve omleggingen. Har omleggingen vært vellykket?
- Hvordan har endringene vært gjennomført?
- Hvordan har reguleringene endret seg?
- Har markeder vist seg å være brukbare virkemidler?
- Hvordan har brukerne kommet ut?
- Hvem har hatt makt, og hvordan er den demokratiske kontrollen?
- Hva viser erfaringene at staten bør gjøre selv og hva bør kjøpes fra selvstendige virksomheter?
Den forrige maktutredningen, som ble ledet av Gudmund Hernes, beskrev et forhandlingssamfunn. Det er i denne sammenhengen naturlig spørre om dette er endret til et markedsstyrt samfunn med mindre forhandlinger?
I økonomisk sammenheng er det relevant å spørre: Hvilke former for markedssvikt er av betydning?
Framstillingen inneholder eksempler fra mange sektorer for å søke å finne felles trekk. Sektorene er valgt for å belyse ulike måter å løse omleggingen til mer konkurranse på. Helsesektoren er ikke tatt med. Selv om den ganske klart har interessante sider, er det så mange innfløkte sider ved helsesektoren at en behandling går ut over rammen for denne framstillingen.[4] Omleggingen i apoteksektoren er derimot tatt med fordi den er mer oversiktlig og illustrerer noen sentrale poenger.
Gjennomgangen er gjort med utgangspunkt i økonomisk tenkning, men det er også trukket inn aspekter som vanligvis står mindre sentralt for økonomer. Motiver og mekanismer for endringer, samt egenskaper ved konkurranse og markeder, utgjør rammer for utviklingen. Det legges mer vekt på begrepet makt enn på begrepet demokrati. Men demokratisaspektet er indirekte med fordi konsentrasjon av makt, utenom systemer basert på valg, betraktes som motsatsen til demokrati.
Beskrivelsen og analysen av den enkelte sektoren varierer mye etter hva som er interessant ved sektoren. Følgende spørsmål er de mest sentrale:
- Hva er spesielt for sektoren og hvorfor er, eller har den vært, knyttet til eller blitt regulert av offentlig sektor?
- Hva består omstillingen av?
- Hvorfor er endringene blitt som de er blitt?
- Er det spesielt positive og/eller negative sider ved endringene?
- Finnes det alternative løsninger?
For å få behandlet mange sektorer blir ikke alle spørsmålene drøftet i forhold til alle sektorene. Det er blant annet lagt mindre vekt på drøfting av alternative løsninger fordi det delvis er et spørsmål om å anvende konkurranse andre steder. Jeg tar opp alternative løsninger avslutningsvis ved å se på andre områder der konkurranse og marked kan brukes. Vurderingen av positive og negative sider er hovedsakelig trukket fram når det er noe spesielt.
Mange av sektorene er tjenestesektorer. Det gir noen ekstra problemer i forhold til analyse av markeder for fysiske gjenstander. Det gjelder spesielt at tjenester vanligvis krever deltakelse fra kjøperen (se Seip 1997b). Økonomer skiller ofte mellom ”varer” og ”tjenester” og kaller fellesbegrepet ”goder” som kan gi andre overtoner i forhold til andre fag. Jeg skal hovedsakelig bruke betegnelsen produkter som fellesbegrep for varer og tjenester. Det er ikke nødvendig å gå inn på alle problemene i denne sammenheng. De vesentligste poengene kommer fram i diskusjonen av transaksjonskostnader som viser seg å være av stor betydning (se boks I).
[1] Takk til Makt- og demokratiutredningen som har bidratt økonomisk til dette prosjektet. Takk også til Bent Sofus Tranøy, Ellen Seip, Liss Schanke, og Svein Møthe som har lest ufullstendige versjoner av denne rapporten og bidradd med kritiske innspill uten at de dermed kan gjøres ansvarlige for feil og mangler i den ferdige rapporten. Takk også til Ellen Cathrine Kiøsterud som har klargjort manuskriptet for publisering, lest korrektur og kommet med kritiske spørsmål.[]
2 Jeg har selv ikke hatt veldig prinsipielle standpunkter til bruk av markeder. ”Bruken av markedsmekanismen er således et hensiktsmessighetsspørsmål.” (Seip 1968:67)[]
3 For kommunene legges det opp til mer frie midler, men med en oppfordring til liknende styring som for staten.[]
4 Jeg mener imidlertid at et par av konklusjonene kan anvendes også i forhold til helsesektoren.