7 VEDLEGG A: OM STATLIGE TILSYN[122]

Innledning

Tilsyn er et viktig element for å få konkurranse og markeder til å virke og i andre deler av mikroøkonomien. Stortingsmelding 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn kom i januar 2003 mens arbeidet med denne rapporten pågikk. Relevante elementer fra stortingsmeldingen er innarbeidet noen steder i rapporten og i konklusjonene. Stortingsmeldingen handler imidlertid mest om fremtiden og en behandling av den kan derfor passe som vedlegg. Jeg behandler tilsyn som en sektor med sine interessante virkemåter, men legger hovedvekten på konkurranseaspektet generelt og på tilsyn som berører konkurransen i sin sektor eller generelt.

Stortingsmeldingen tar opp noe av det samme som jeg har behandlet tidligere i rapporten om Posten i Norge (Seip 2001a) og flere steder i denne rapporten. Selv med overgangen til mer markedsløsninger er det fortsatt mye forhandlinger. Jeg har påvist hvordan markedsløsningen for postsektoren og en del av de sektorene som behandles i denne rapporten ikke er reell, fordi forhandlingene om betingelsene spiller så stor rolle. Regjeringen er mer positiv til at markedsomleggingene har virket, og vil fortsette med slike omlegginger. Den ser derfor behov for å redusere forhandlinger som kan forstyrre markedsløsningene.

Reduserte muligheter for forhandlinger er en metode for å få markedsløsninger som er mer uavhengige av andre samfunnsinstitusjoner. Forutsetningen er imidlertid at markedsløsningene faktisk virker, ellers vil resultatet bli dårlige løsninger eller sammenbrudd som i alle fall vil medføre forhandlingsløsninger.

Hovedinnhold

Stortingsmeldingen inneholder en gjennomgang av statlige tilsyn. Tilsyn med kommunal virksomhet vil regjeringen komme tilbake til. Det er analyser av tilsynsrollen og forhold til andre institusjoner, en gjennomgang av (faglige) grupper av tilsyn og forslag om lokalisering av tilsynene.

Utvikling av tilsyn og deres arbeid har stor sammenheng med internasjonale forhold. OECD utreder reguleringer og tilsyn, og mener at uavhengige tilsyn har vist seg å være et fremskritt i forhold til at tilsynsfunksjonene ligger i departementene. Det er imidlertid noen forbehold når det gjelder strukturendringer, særinteresser, demokratisk innsyn og kontroll og fragmentering i forhold til konkurransepolitikken.

EU og EØS har noen bestemmelser som krever nasjonale ”Regulatory Authorities”. Det varsles øket bruk av tilsynsorganer på EU-nivå. Eksempler som nevnes gjelder ulike former for sikkerhet. Kommisjonen ser ut til å ønske skarpere skille mellom politiske og faglige myndigheter og ønsker styrking av tilsynsfunksjonen gjennom tilsyn utenfor Kommisjonen med sterk faglig kompetanse og en viss grad av uavhengighet.[123]

Regjeringen mener at: ”Organiseringen bør være mest mulig robust i forhold til mulige fremtidige krav som følge av EØS-avtalen”. Den legger vekt på å styrke fagkompetanse og mener at skille mellom politisk myndighet og faglig kompetanse også er relevant på nasjonalt nivå.

Ved gjennomgangen av forholdet mellom departement og tilsyn legger regjeringen vekt på øket uavhengighet både i forhold til tilsynsobjektene og overordnede departementer. Formålet er å gi tilsynene faglig legitimitet og autoritet. Det drøftes imidlertid flere ulike metoder for å gi politiske myndigheter kontroll med prinsipielle saker. På noen områder, for eksempel forskrifter, bør hovedmønsteret være at det tilligger departementene.

Det foreslås øket delegering til tilsynene også der departementet har instruksjonsmyndighet. Det foreslås også formkrav, blant annet offentlighet, når tilsynene gis instrukser. Klager flyttes til klagenemnder, men departementet kan gis adgang til å ta over saksbehandlingen eller omgjøre vedtak i tilsyn og/eller klagenemnd.

Både i klagenemnder og i styrer ønsker man ikke partsrepresentanter. I stedet legges det vekt på uavhengige eksperter.

Ved gjennomgangen av de ulike tilsynene deles disse i fire hovedgrupper:

• Helse, miljø og sikkerhet
• Transport- og trafikksikkerhetsområdet
• Markeds- og konkurranseområdet
• Medietilsynsområdet

Her skal jeg bare behandle markeds- og konkurranseområdet og kun trekke inn denne siden av andre tilsyn.

Det er et skille mellom Konkurransetilsynet, som er funksjonsrettet, og de øvrige tilsynene, som er sektorspesifikke. På markeds- og konkurranseområdet gjelder det Kredittilsynet, Post- og teletilsynet og Norges vassdrags- og energidirektorat. Meldingen nevner i tillegg Eierskapstilsynet. Jeg skal som eksempel også trekke inn Statens legemiddelverk.

For forholdet mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn som Post- og teletilsynet, settes det opp tre alternativer:

1. Funksjonsrettet eller sentralisert konkurransemyndighet. Det vil si at Konkurransetilsynet har alt tilsyn med konkurransen.
2. Sektorisert eller desentralisert konkurransemyndighet.
3. Overlappende eller konkurrerende konkurransemyndighet.

For tiden er ordningen nærmest alternativ c), mens regjeringen vil legge mer vekt på alternativ a). Se likevel nedenfor under Makt og politikk om Finansdepartementets rolle.

Innvendinger

Stortingsmeldingen inneholder interessante diskusjoner om tilsynsrollen og sammenheng med andre roller. Noen av forutsetningene som gjøres kunne likevel trenge mer diskusjon.

For eksempel er det en god begrunnelse for å innføre funksjonelle krav i regelverket (s. 26). Dette kobles imidlertid mot metoden intern-kontroll uten at koblingen er begrunnet. For øvrig er intern-kontroll bare begrunnet med henvisning til tidligere redegjørelse på HMS-området uten en vurdering av anvendbarheten i andre sektorer.

Man ønsker å innføre mer intern-kontroll uten å drøfte hvorledes dette vil virke på bedriftenes økonomi. Det er grunn til å mene at en bestemt intern-kontroll vil innføre et element av faste kostnader. Det sies riktignok (s. 27) at ”Størrelsen og kompleksiteten i virksomheten er eksempler på faktorer som bør ha stor betydning for hvilke tiltak som etableres og hvilken dokumentasjon som behøves.” Man kan altså senke kravene til mindre bedrifter. Spørsmålet blir da om kravene skal settes ut fra bedriftsstørrelse. Det kan ha uheldige konsekvenser.

Erfaringene fra for eksempel byggebransjen er at små enmannsforetak trenger ekstra oppfølging. De har hatt en tendens til å omgå flere bestemmelser både av den typen som er knyttet til tilsynene og når det gjelder skatter og avgifter. Følgen blir at enten vil konkurransen i byggebransjen bli redusert eller at den i enda større grad vil bli basert på små enheter med muligheter til å omgå regler som et konkurransefortrinn.

Oppgaver flyttes fra offentlig til privat sektor uten at det diskuteres hvorledes markedet for de private tjenestene vil bli. Det sies riktignok (s.29) at ved øket bruk av akkrediterte inspeksjonsorgan ”vil det være viktig ikke å skape private tilsynsmonopoler, men å stimulere til et velfungerende ’tilsynsmarked’, med mange kompetente aktører.” Det drøftes ikke om det finnes stordriftsfordeler eller transaksjonskostnader. Verken mulighetene for et effektivt marked eller om markedsløsningen blir mer kostbar enn en offentlig ordning blir diskutert.

Den produktivitetsvekst man regner med er altså ikke godt begrunnet verken for tilsynet eller samfunnsøkonomisk.

Begrunnelsen for å ha en funksjonsrettet og sentralisert konkurransemyndighet ved at ansvaret for konkurranseoppgavene legges til Konkurransetilsynet alene, virker ubalansert. Det legges stor vekt på kompetanse innen konkurranseovervåkning, spesielt i bedriftsøkonomi og strategifag som man vanskelig tror det lar seg gjøre å duplisere.[124]

Det må imidlertid være slik at for å kunne behandle mange av de sektorspesifikke problemene, også av relativt teknisk natur, må man forstå sektorens spesielle bedriftsøkonomi og de strategiske forholdene i sektoren.[125] For eksempel vil tildeling av frekvenser og spørsmål om sikkerhetstiltak i jernbanesektoren ikke kunne gis noen fullverdig behandling uten at økonomi og strategi trekkes inn. Det kan derfor like godt argumenteres for at sektortilsynene vil ha spesiell kompetanse på områder som trengs for å forstå konkurransesituasjonen i sektoren og at den kompetansen ikke lar seg duplisere i Konkurransetilsynet. Se nedenfor under alternativer for en videre diskusjon.

Det sies i stortingsmeldingen veldig klart at markeder og konkurranse krever et sterkt tilsyn. Som jeg nevner i punkt 4.2 kan det argumenteres for at det trengs flere ressurser til konkurransetilsyn. I forbindelse med forslaget til ny konkurranselov sier utvalget også at det trengs flere ressurser. Det gjelder både på grunn av endringene i loven og i samfunnet ellers. Stortingsmeldingen indikerer derimot en nedbemanning og en flytting som for en periode vil redusere effektiviteten. Reduksjonen er forutsatt motvirket av en produktivitetsvekst. Som nevnt er denne tvilsom og det ville vært gunstig med en drøfting av hvor stor innsats som trengs på konkurranseområdet. Det gjelder også for prisinformasjon, hvor ansvars- og ressursfordelingen i forhold til forbrukerorganene ikke er avklart.

Stortingsmeldingen har en relativt snever innfallsvinkel til begrepet politikk.

Politikk dreier seg i stor grad om å avveie ulike samfunnshensyn. ... Utfordringen i et demokrati- og rettssikkerhetsperspektiv, er at det må komme klart frem hvem som foretar disse avveiningene og hvordan de foretas (s.9).

Stortingsmeldingen selv dreier seg imidlertid om endringer og makt. En endring som går igjen i forhold til flere tilsyn, er å flytte mer makt til ”faglige” tilsyn og klagenemnder. Det er i hovedsak de politiske myndighetene selv som må velge å definere noe som politisk ved å trekke det ut av den ”faglige” saksbehandlingen. Det å unnlate å trekke ut en sak kan imidlertid godt være en politisk handling. Det må vel regnes som godt politisk håndverk å la en sak være ”faglig” om man tror avgjørelsen blir slik man ønsker. Kontroll med hvilke svar ”faget” gir er derfor viktig slik som beskrevet i punkt 1.5.1. Bruken av ”uavhengige eksperter” i stedet for ”partsrepresentanter” i klageorganene (s. 34) flytter noe av denne kontrollen til departementene eller Kongen i statsråd, avhengig av hvilken løsning som blir valgt for oppnevningen.[126]

Utflytting

Selv om utflytting av en del av tilsynene fra Oslo er en liten del av stortingsmeldingen, har den delen vakt mest debatt. Sammenhengen med de øvrige spørsmålene er begrenset, bortsett fra for nye eller sammenslåtte tilsyn der det i alle tilfelle måtte fastsettes en lokalisering. Betraktningene om nødvendig fysisk avstand til departementer og de som det skal føres tilsyn med har ikke samme for og i mot avveiing og gradering som spørsmålene om formell avstand. Det er for eksempel ikke drøftet å flytte tilsynene innen pendleravstand, for eksempel ca 80 km, som ville gitt avstand uten så store og raske utskiftinger av stab.[127]

Utflyttingen sies å være sett i en helhet med en fordeling av tilsynene til ulike sentra, men det er ikke stilt spørsmål om de elleve tilsynene som er vurdert plassert utenfor Oslo, er noen naturlig del av samfunnet å planlegge en geografisk helhet ut fra. Det kan i tillegg stilles spørsmål om meldingen kommer fra det rette departementet på dette punktet.

Også når det gjelder beregningene av kostnader og gevinster kan det bli, og er det, stilt spørsmål. Det er ikke nødvendig å gå inn i alle detaljene siden det foregår dialoger om regnestykkene. Det er likevel grunn til å påpeke at spørsmålet om motposter ikke drøftes. Følgende utsagn er typisk:

I tillegg til slike direkte virkninger kommer den samfunnsøkonomiske gevinsten som følger av at staten på den ene siden i mindre grad belaster markedet for høyt kvalifisert arbeidskraft i Oslo-området, og på den andre siden bidrar til å styrke fagmiljøer og kompetansebase i byer som betyr mye for den regionale utviklingen i resten av landet (s. 82).

Her er det flere motposter som burde vært nevnt, men jeg skal nøye meg med en: Redusert belastning av fagmiljøer i Oslo må ha en motpost i øket belastning av fagmiljøer der tilsynene flytter. Selv om presstendensene generelt sett er større i Oslo, vil ikke det nødvendigvis gjelde alle fagmiljøer. Siden markedet for faglig ekspertise i mindre sentra er tynnere enn i Oslo for mange fagområder, er det ikke unaturlig å tenke seg at denne motposten er større.

Det er lagt opp til en flytteperiode på tre år. Dette kalles en lang flytteperiode. Sett i forhold til personalet er imidlertid dette ikke noen lang periode. Mange av fagpersonalet er gift eller samboende med andre spesialister. Akkurat når det er mulig for ektefelle eller samboer å få til en relokalisering er vanskelig å forutsi. Det burde derfor vært vurdert en dobbeltlokalisering og gradvis utflytting over en periode på fem til åtte år.

Makt og politikk

Det er allment anerkjent at Finansdepartementet er det mektigste departementet. Det er derfor interessant å se hvorledes deres område er behandlet i stortingsmeldingen. To momenter antyder Finansdepartementets makt:

• Av elleve tilsyn er tre gitt fortsatt lokalisering i Oslo, deriblant Finansdepartementets tilsynsorgan: Kredittilsynet.
• Det legges opp til en klarere avgrensning av oppgaver mellom Konkurransetilsynet og sektortilsyn ”slik at Konkurransetilsynets overordnede ansvar for konkurransen på alle områder kommer klart fram” (s 64). Når det gjelder ”større oppkjøps- og fusjonssaker med konkurransemessig betydning innen finansnæringen, vil sakene ... behandles parallelt i Konkurransetilsynet og Kredittilsynet. Ved behov for avgjørelse i høyere instans ... vil dette skje i departementene, gjennom en parallell saksbehandling i Finansdepartementet og Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Saken vil så bli fremmet som kongelig resolusjon av finansministeren” (s. 63).

Når det gjelder politisk makt er koblingen av en melding om tilsynsfunksjoner og lokalisering ikke uten videre opplagt (se innvendingene ovenfor). En mulig forklaring er at man håpet å få tilslutning til omleggingen av tilsynene ved å samle regional støtte. De åtte byene det gjelder har laget seg et felles sekretariat for å fremme sine interesser.

Alternativer

Regjeringen går inn for en hovedregel om en sentralisert konkurransemyndighet (alternativ a) i gjennomgangen ovenfor). Det kan imidlertid argumenteres for konkurrerende myndigheter (alternativ c)). For det første vil det i kompliserte saker være nyttig med spesialisert kompetanse både på generell konkurranseovervåkning og på spesielle forhold i sektoren. For det andre vil ulike instanser som behandler samme sak fra forskjellige sider gi et incentiv til innsats og redusere mulighetene for korrupsjon. Man vil også ha tilleggsmuligheter til å få fram forholdet mellom faglige og politiske spørsmål ved uenighet mellom tilsynene.

Som et eksempel vil jeg trekke fram apoteksektoren. Der er det foretatt en omlegging til mer konkurranse (se punkt 3.12). Konkurransesituasjonen er imidlertid ikke stabil uten at det ser ut til at noen behandler det problemet. Statens legemiddelverk har bare kompetanse på apoteknivå og ikke på grossistnivå der problemene er. Konkurransetilsynet har tydeligvis bare sett seg selv som høringsinstans i forbindelse med forslaget om indekspris og har ikke vist interesse for å gå inn i sektoren som de antakelig ikke har spesiell kunnskap om. Hvis Statens legemiddelverk ble gitt fullmakter til å innhente opplysninger fra grossistene i vesentlig større grad og fikk litt mer kompetanse på økonomiområdet, ville de i det minste kunne ta opp eventuelle problemer med Konkurransetilsynet.

Stortingsmeldingen påpeker problemene med at det finnes partsinteresser for sektorene, men ikke for det generelle godet som velfungerende markeder er eller kan være. Det legges opp til at departementet skal dekke de allmenne interessene (s. 36). Det er imidlertid ikke vurdert å gi Forbrukerrådet adgang til å tre inn som part og dermed supplere departementet på dette punktet. Uten flere ressurser til Forbrukerrådet ville det imidlertid ikke være til særlig hjelp fordi slike saker er ressurskrevende, ikke minst fordi slike saker kan dreie seg om betydelige interesser for selskaper og organisasjoner som har store økonomiske ressurser. Også departementet trenger flere ressurser til å dekke de allmenne interessene der forbrukerinteressene er meget indirekte som for eksempel ved oljeproduksjon.

[122] St.meld. nr. 17 (2002-2003) ”Om statlige tilsyn”. Sidehenvisninger til den trykte utgaven av stortingsmeldingen.[]

123 På grunn av at Roma-traktaten har begrensninger på mulighetene til å delegere myndighet fra Kommisjonen, vil imidlertid slike organer måtte operere på et snevrere område enn nasjonale tilsynsorganer.[]

124 Hvis det skulle være noen faglig kompetanse som det skulle være relativt enkelt å duplisere så er det disse to fagene. Der har alle siviløkonomer et faglig grunnlag. Kompetanse på området bevissikring, er derimot vanskelige å duplisere, men disse oppgavene kan, om nødvendig, forbli i Konkurransetilsynet selv om sektortilsynene ellers kan behandle konkurransesaker.[]

125 Arbeids- og Administrasjonsministerens avslutning av avtalen med Microsoft er muligens et uttrykk for at kompetanse på konkurranse ikke er nok. Man må kjenne forholdene i bransjen (se slutten av boks N).[]

126 Dette ser ut til å være i tråd med andre utviklingstrekk i samfunnet. Øyvind Østerud er sitert det følgende i bladet ”Forskning” nr 2-2003: ”Jeg må si jeg er blitt slått av hvor utrolig mye politisk makt som er blitt overført til rettigheter, rettsinstitusjoner og domstoler. Veldig mye av både rettsutviklingen og lovutviklingen drives ikke lenger av de lovgivende myndigheter, i stedet drives den gjennom domstolene, gjennom voldgifter på advokatkontorer og gjennom annen form for regelutviking unndratt folkestyret.” (Hentet fra Internett 24/4-2003. http://www.forskningsraadet.no/bibliotek/forskning/200302/200302007.html)[]

127 Det ville også gitt betydelig lavere husleieutgifter for for eksempel Konkurransetilsynet, som i dag har noen av de mest sentrale lokaler i Oslo.