5.2 Kampen om Storebrand
Vi skal nå gi en tilsvarende analyse for prosessen rundt Storebrand. Analysen tar utgangspunkt i syv del-prosesser vi mener var av avgjørende betydning for hvorfor Sampo ikke evnet å overta Storebrand. Vi beskriver disse kort før vi går inn i en detaljert analytisk fremstilling.
Det første spørsmålet som er helt sentralt, er å forstå selve bakgrunnen for Sampos bud. Et viktig spørsmål blir da hvorfor det høsten 2000 og våren 2001 ikke ble iverksatt større strukturelle endringer rundt DnB. Denne problemstillingen ligger til grunn som en forutsetning for resten av prosessen. Dersom det eksempelvis hadde blitt gjennomført en løsning med DnB og Storebrand, ville et bud på Storebrand ikke vært en tilgjengelig strategi. Det andre spørsmålet som drøftes er hvorfor det utviklet seg en kamp om Storebrand. Hvilke aktører hadde hvilke interesser i denne prosessen? For det tredje fokuseres årsakene til at det fra politisk hold ikke ble iverksatt aktive strategier for å stanse Sampo. Den politiske tilbakeholdenheten konstituerer et helt avgjørende moment knyttet til å forstå grunnlaget for den videre utviklingen i saken. Det fjerde poenget som må besvares er det faktum at DnB både iverksatte og opprettholdt en effektiv økonomisk blokade av Storebrand. Dette var hovedgrunnen til at Sampo ikke på et tidlig tidspunkt fikk gjennomslag, og må derfor selvstendig forklares. Den femte problemstillingen knyttes deretter til at Sampo, til tross for DnBs blokkerende aksjekjøp, likevel søkte om konsesjon. Dette førte saken over i en juridisk fase og nye aktører ble koblet inn. Som et sjette selvstendig forhold står det faktum at saken aldri ble realitetsbehandlet i Finansdepartementet. Det kan anføres flere årsaker til dette og problemstillingen henger nøye sammen med det siste spørsmålet som er knyttet til å forstå hvorfor Sampo til sist valgte å trekke budet.
Hvorfor var det ikke etablert en sterk norsk finansløsning rundt DnB?
Som vi har sett forelå det i tiden etter salget av Kreditkassen et politisk vedtak om at staten skulle medvirke til å bygge en sterk norsk finansløsning rundt DnB. Svært lite ble imidlertid gjort for å realisere denne ambisjonen. Hva kan forklare denne manglende evnen til å etablere en sterk norsk løsning rundt DnB? Tre faktorer ser ut til å være avgjørende.
Ujevne og uhensiktsmessige kursforhold. For DnB var kursutviklingen på selskapet etter salget av Kreditkassen et problem i forhold til å inngå i fusjoner eller oppkjøp. Prosessen rundt Kreditkassen hadde medført at DnB ble stående igjen som en ”national champion”. Det var politisk vedtatt at banken skulle utvikles til en ”sterk løsning” med nasjonal forankring. På denne bakgrunn var markedets forventninger til en potensiell strukturell premie på DnB-aksjen liten, og derav ble forholdet mellom de underliggende verdier i selskapet og den markedsmessige verdsettelse lavere enn for eventuelle motparter i en fusjon. I forhold til Storebrand var DnB-aksjen priset lavt. En eventuell sammenslåing mellom de to på dette tidspunktet ville derfor falle svært uheldig ut for DnBs aksjonærer. Strategien ble av den grunn å bygge opp en troverdig drift før eventuelle strukturelle alternativer kunne gjennomføres. Samlet sett er det klart at DnBs situasjon som politikernes nasjonale finansinstitusjon på mange måter begrenset det reelle handlingsrommet for banken. DnBs markedsverdi var derfor en direkte forklaring på at ingen strukturelle initiativ ble tatt før budet fra Sampo forelå.
Uavklarte ledelsesspørsmål. Et beslektet moment som vi tidligere har vært inne på er at muligheten for å få til en DnB/Storebrand løsning også kan ha blitt vanskeliggjort av et uløst problem vedrørende hvem som skulle sitte på toppen i et eventuelt sammenslått konsern. Dette har vært et tema som åpenbart har vanskeliggjort flere tidligere forsøk på sammenslåing av de to selskapene, og også da spørsmålet kom opp høsten 2000 ble det spekulert i at personlige motsetninger og fordelingen av sentrale ledelsesfunksjoner kunne komme i veien for en felles løsning.[131]
I perioden fra salget av Kreditkassen var en realitet og til Sampos bud ble presentert, var det foretatt viktige endringer i Storebrands ledelse. Konsernsjef Åge Korsvold ble satt under etterforskning og forsvant etter hvert ut av selskapet, og Storebrand gikk da inn i en periode der ledelsesspørsmålet var uavklart. Mye tyder på at Storebrand i en slik situasjon ikke ønsket å arbeide aktivt med større strukturelle og strategiske prosjekter. Selskapet befant seg i en uavklart situasjon, de manglet en operativ ledelse og dette begrenset villigheten til å foreta strukturelle grep. DnBs avvisning av å inngå i konkrete samtaler med Storebrand denne høsten kan således knyttes både til kurssituasjonen i banken og til Storebrands uavklarte ledelsessituasjon. Resultatet var at det private initiativ som politikerne ventet på, ikke ble initiert, og en sterk norsk finansløsning kunne dermed vanskelig bli etablert rundt DnB og Storebrand.
Politisk handlingsvegring overfor egne vedtatte ambisjoner. Et siste moment er knyttet til fraværet av politiske tiltak for å realisere visjonen om en finansenhet bygget rundt DnB. Fra politisk hold hadde man signalisert at man skulle ”[...] medverke til å skipa ei sterk norsk løysing på finansmarknaden [...]”.[132] Det ble imidlertid tatt få aktive grep for å påvirke en slik utvikling. Dette kan ha flere parallelle årsaker.
Det er klart at et helt sentralt problem i denne sammenheng var å omgjøre enigheten om de overordnede målene til enighet om konkret bruk av virkemidler for å nå disse. Sentrumsregjeringen foreslo allerede i Kredittmeldinga 1998 at staten, via Statens Bankinvesteringsfond, skulle kunne nominere representanter til styret i de bankene der staten satt med eierandeler.[133] Dette skulle fremhjelpe en mer aktiv statlig medvirkning i bankenes strategiske valg. Flertallet gikk imidlertid imot dette forslaget i innstillingen.[134] Samme sted lanserte Arbeiderpartiet et forslag om å bruke penger fra et eventuelt salg av en av statens banker, til å styrke det statlige eierskapet i den gjenværende statlige banken. Også dette forslaget møtte motstand og det kom aldri til noe konkret flertallsvedtak på dette punkt.
Senere har det heller ikke lyktes å komme til enighet om en klar plan eller strategi for hvordan man skal medvirke, temaet er rett og slett forblitt utematisert, og resultatet har blitt en passvisering overfor den uttalte styringsambisjonen.[135]
Videre er det klart politikerne ikke har hatt klare ideer om hvordan staten rent praktisk skulle medvirke til å etablere en sterk norsk løsning. En informant har uttrykt at det er en ”kjensgjerning at finansmarkedet er et felt der mange politikere ikke føler seg på hjemmebane”. Vedkommendes poeng er at politikerne både mangler kunnskaper og selvtillit til å aktivt styre dette feltet. Denne manglende kunnskap og selvtillit kan ha blitt forsterket av en generelt lav politisk prioritering av strukturpolitiske spørsmål. En aktiv strukturpolitikk for finansnæringen er ikke et typisk område som mobiliserer velgere.
En mer overordnet forklaring på denne problemstillingen kan være knyttet til en opplevd begrensning i politikernes muligheter til å gå inn i diskusjoner om konkrete strukturelle løsninger i Stortinget. Da Høyres Børge Brende i stortingsforhandlingene om kredittmeldingen høsten 1999 antydet at man burde diskutere i Stortinget hva slags løsninger man faktisk ønsket for DnB, ble dette raskt tilbakevist som i strid med arbeidsdelingen mellom Storting, regjering og forvaltning. [136] Problemer knyttet til å planlegge strukturendringer i Stortinget er også blitt påpekt av flere aktører. Slike beslutninger må, av hensyn til markedets funksjonsmåte, foregå i det skjulte.[137] Trass i dette er det statlige eierskapet organisert slik at alle omfattende tiltak Bankinvesteringsfondet ønsker å iverksette skal forelegges Stortinget, og videre ser det ut til å være klare politiske forventninger knyttet til at avgjørende konsesjonsvedtak, som i utgangspunktet er regjeringens ansvar, ikke bør fattes uten at man har hentet inn råd fra Stortinget.
Et generelt inntrykk fra våre intervjuer er at styringsambisjonen etter hvert ble redusert til en ambisjon om at man skulle medvirke til å legge forholdene til rette om noen ønskverdige private initiativ dukket opp. Forståelsen av hva det å medvirke skulle bety, ser altså ut til å ha blitt et spørsmål om å være positivt innstilt til og etablere rammebetingelser for private initiativ man opplever som å være i tråd med målsettingen om å etablere en sterk norsk finansenhet. Man har slik flyttet ansvaret for etableringen av en stek norsk enhet over på finansinstitusjonene selv. Problemet i vår sammenheng var imidlertid at det heller ikke kom noen initiativ fra de private selskapene i den aktuelle perioden.
Mest fundamentalt kan det manglende samsvaret mellom uttalte mål og konkrete handlinger rett og slett skyldes at den ambisjon som faktisk var vedtatt, i realiteten må forstås som et symbolpolitisk vedtak. Med symbolpolitikk kan en generelt forstå politiske handlinger i en vid betydning som har det fellestrekk at de representerer noe mer enn det umiddelbare og synlige innholdet. En slik generell definisjon peker hen på politiske uttrykks flertydige tolkningsnivåer.
Ordet ”medvirke” åpner for en rekke ulike tolkninger og har ingen klar kopling til et bestemt sett av handlinger for å realisere en slik medvirkning. Staten gjennom politikerne uttrykte ingen strategi for å realisere de interessene og målene som ble vedtatt. Vedtaket peker således mot et kompromiss mellom styringsvillighet og styringspessimisme. På den ene siden markerer det vilje til styring, på den andre siden er dets lave kopling til klare virkemidler et uttrykk for styringsvegring.[138] Mer spesifikt vil en slik symbolpolitisk mekanisme kunne oppstå i situasjoner hvor roller og forventinger til en aktør frembringer uttrykksformer og målsettinger som ikke umiddelbart korresponderer til mer konkrete strategier for handling og gjennomførelse. Dermed er en slik forklaring grunnleggende forankret i at politiske aktører ofte søker å fremføre et konkret uttrykk og å skape et konkret bilde av egne handlinger. En slik mekanisme kan dels være tuftet på en strategisk vurdering hvor en gitt definisjon av situasjonen søkes etablert og dels som et resultat av aktørers rolle- og normorienterte beslutningsadferd.
Den første årsaken knyttet til at symbolpolitikk innebærer strategisk handling kan ha oppstått ved at visse politikere og partier gjennom de spesifikke vedtakene søker å realisere fordeler utenfor det konkrete saksfeltet. Et mulig eksempel på dette er at Arbeiderpartiet i opposisjon faktisk primært søkte å kritisere regjeringen og derfor inntok et motsatt standpunkt.[139] Videre ble partiet så bundet opp av tidligere uttrykte holdninger. Den andre årsaken kan knyttes til det som i litteraturen betegnes som en beslutningslogikk basert på ”appropriateness”.[140] I et slikt perspektiv vil vedtakets symbolske karakter mer være et resultat av å gjøre det som politikere ”skal gjøre” – å styre ”av og for folket”. En slik mekanisme kan forklare en sterkt uttrykt styringsvilje, knyttet til en politisk opplevelse av at man over lengre tid ikke har evnet å styre. Dette illustreres ved formuleringene i vedtaket fra sentralstyret i Arbeiderpartiet 15. november 1999. Et annet moment er dermed at symbolpolitikk kan være knyttet til institusjoners behov for legitimitet og troverdighet. Styringsvilje gir i en slik sammenheng legitimitet fordi en sentral og kollektiv myte om politikk nettopp er knyttet til at politikere styrer. Temaet er det samme som over men forklaringen er nyansert i retning av at styringsambisjonene var en institusjonalisering av meningsbærende myter om politikkens legitimitet.[141] I et slikt perspektiv kan en forstå symbolpolitikk som måter å markere legitimitet og konformitet til vanlige oppfatninger, selv om det ikke foreligger en faktisk ambisjon om å realisere egne mål. For norske politikere kan det ha vært viktig å markere handlingsevne og politisk styring, uten at denne ambisjon var tenkt gjennomført på en slik måte. Det symbolske i en slik sammenheng ligger dermed i den uttrykte styringsambisjonens manglende samsvar med de reelle ambisjonene.[142]
Oppsummeringsvis vil vi hevde at den uttalte politiske ambisjonen om at man skulle medvirke til å etablere en sterk norsk finansløsning ble vanskeliggjort av et varierende sett av mekanismer. På den ene siden var ambisjonen i seg selv problematisk i og med at den ikke var ledsaget av noen klare formeninger om hvordan den skulle realiseres og sånn sett fremstod mye som en symbolpolitisk markering av et ønske om styring. På den andre siden ble en reell realisering av ambisjonen vanskeliggjort av et sett av mekanismer som samlet kan ha virket til en passivisering og en ikke ubetydelig handlingsvegring overfor den uttalte ambisjonen.
Hvorfor ble det en kamp om Storebrand?
Storebrands suspensjon ved Oslo Børs den 18. mai og ryktene om Sampos forestående bud var den direkte foranledningen til DnBs fusjonsinvitasjon, og til politikernes skarpe, negative og relativt umiddelbare reaksjon. Sampos bud utløste en kamp om Storebrand hvor flere ulike aktører oppfattet at sentrale interesser sto på spill. For å kunne forklare både formen og utfallet av denne prosessen er det derfor av sentral betydning å forstå de ulike aktørenes interesser, motiver og strategier.
Sampos vekststrategi. Sampo har en lang historie i finsk næringsliv. Mot slutten av 90-tallet markerte selskapet seg gjennom en kraftig vekst basert på oppkjøp og fusjoner. Fusjonen med det statseide finansforetaket Leonia i oktober 1999 og oppkjøpet av investerings- og rådgivningsbanken Mandatum vinteren 2001 etablerte Sampo som et ledende finanskonsern i Finland.[143]
Den strategi som ble spesifisert for selskapet ved innlemmelsen av Mandatum var basert på tre elementer; i) økt effektivitet gjennom synergier i distribusjon, administrasjon og IT, ii) en vekstbase i et voksende finsk sparemarked og mulighetene for å tilby helhetlige finansielle tjenester, og iii) et vekstområde særlig knyttet opp mot markedet for langsiktig sparing. I transaksjonsforslaget som ble lagt frem sammen med Storebrand den 21. mai skinner denne strategien klart igjennom. Her het det blant annet:
Sampo and Storebrand will create a new force in Nordic financial services with a focus on long term savings. [...] The new group combines two institutions with similar strategies and benefits from leadership positions in long-term savings in Norway and Finland [...][144]
Et oppkjøp av Storebrand ble med andre ord vurdert å harmonere godt med Sampos industrielle strategi. Dette ble også bekreftet av konsernsjefen Björn Wahlroos, som i en rekke uttalelser til media nettopp la vekt på den felles industrielle plattform de to selskapene stod på.
En alternativ ramme for å forstå Sampos interesse i Storebrand kan forankres i en mer strategisk logikk. Flere informanter har pekt på at Sampos oppkjøpsforsøk må forstås som en finansiell operasjon som kun var et steg på veien mot salg til et større internasjonalt konsern. Det er mye som kan tyde på dette. Sampo var bygd opp svært raskt. Budet på Storebrand kom få måneder etter at Mandatum-kjøpet var en realitet. I tillegg hadde også konsernsjefen i Sampo, Björn Wahlroos et rykte som en utspekulert ”røverkapitalist” og ikke en ”industribygger”. I et slikt perspektiv kan Sampos strategi knyttes til et ønske om å skape en attraktiv enhet som kunne realisere betydelige verdier gjennom et videresalg. Vi skal ikke avgjøre i hvilken grad dette var en realitet, men nøyer oss med å slå fast begge de analytiske poengene.
Storebrands utviklingsstrategi. Storebrands motivasjon for å gå inn for en løsning med Sampo kan i første omgang tilskrives et sett av industrielle vurderinger. Etter at interessen fra Sampo var kjent, ble det gjennomført omfattende interne vurdering av ulike alternative løsninger. Konklusjonen var at Storebrand primært ønsket internasjonal vekst på liv- og sparesiden. Av den grunn ble det betraktet som mest naturlig å finne en løsning med en utenlandsk aktør. En eventuell nasjonal løsning, eksempelvis med DnB ville i praksis blokkere alle muligheter for videre vekst, den ville bli møtt med skepsis av kunder som ville miste nasjonale valgmuligheter og det var dessuten tvilsomt hvorvidt konkurransemyndigheten ville godta en slik modell.
Et sett av alternative grunner for at Storebrand gikk inn for et salg til Sampo kan imidlertid også tenkes. Det kan ha vært slik at sterke krefter i selskapet, etter lengre tids famling ønsket det solgt. Vi skal kort illustrere hvordan dette kan begrunnes. Storebrand hadde, på linje med Kreditkassen, helt siden den havarerte Christiania-fusjonen vært et selskap med en noe uavklart fremtid. Interessen for å gå inn i en fusjon med Kreditkassen var begrunnet i et behov for økt distribusjonskapasitet. Da denne fusjonen mislyktes ble Storebrands strategi å bygge selvstendig distribusjonskapasitet. De viktigste tiltak i den forbindelse var å etablere en egen bank og etter hvert også kjøpet av Finansbanken. Videre overførte man skadeforsikringsdelen i selskapet til et nyetablert nordisk skadeforsikringsselskap "If...". Disse omstruktureringene var imidlertid ikke vellykkede. Storebrand fremviste sviktende og til dels utilfredsstillende resultater for både 1999 og 2000. Særlig viktige årsaker her var svake resultater innenfor skadedelen og etter hvert også store tapsavsetninger i Finansbanken.[145] Gitt de svake resultatene er det ikke urimelig å tenke seg at ledelsen, som et alternativ til å satse videre på å bedre den interne driften, så en mulig løsning på problemene i et salg av selskapet. Både gjennom våre intervjuer og i diverse medieoppslag har det også kommet frem at Storebrands ledelse lenge hadde sittet på et mandat fra selskapets eiere om å finne en salgsløsning.[146] Det er uansett klart at budet fra Sampo var svært godt, gitt de åpenbare problemer selskapet hadde. Slik kan ønsket om å få selskapet solgt i seg selv ha spilt en sentral rolle for oppslutningen om Sampo. Gitt den situasjonen Storebrand var i, må en påregne at en verdivurdering på 75 kr pr. aksje ble betraktet som svært interessant.
Det er også klart at ledelsen i Storebrand kan ha hatt selvstendige incitamenter knyttet til et salg til Sampo. På den ene siden var det etablert konkrete bonusordninger som ga ledelsen i omfattende personlige gevinster ved et eventuelt oppkjøp.[147] På den andre siden er det en kjensgjerning at lønnsnivået i norske selskaper er betydelig lavere enn i tilsvarende internasjonale konsern. Dermed ville et salg til Sampo medføre en oppgradering av Storebrand-ledelsens lønnsnivå. I hvilken grad dette er vesentlige momenter for å forstå den faktiske begrunnelsen er vanskelig å avgjøre. Det vi kan slå fast er at både uttalte industrielle og strategiske begrunnelser samt mer personlige motiver samsvarte. Dermed bør det også være klart at Storebrand hadde et bredt forankret motiv for å slutte seg til budet fra Sampo.
DnBs motivasjon. Fra DnBs side eksisterte det flere parallelle motiver for å delta i kampen om Storebrand. For det første uttrykte selskapet at de selv ønsket en fusjon med Storebrand. Gjennom en slik løsning så man blant annet store muligheter til å bygge et sterkt kapitalforvaltningsmiljø med norsk base. Videre ville dette skape størrelse nok til å konkurrere i et voksende europeisk marked for bedriftspensjoner samt forsterke området "private banking". Disse argumentene ble fremsatt både i brevs form til alle Storebrands aksjonærer[148], og de ble gjort kjent for offentligheten ellers gjennom avisinnlegg.[149]
Et annet viktig argument var knyttet til at et eventuelt salg av Storebrand ville kunne få negative industrielle virkninger, både for DnB og for andre gjenværende norske finansinstitusjoner. DnB argumenterte for at en eventuell utflytting av norske finansforetaks hovedkontorer, ville bidra til en ytterligere tømming av landets IT-kompetanse innen området for finansielle tjenester, redusere grunnlaget for arbeidskraftsrekruttering, og fjerne kompetanse innen utvikling av nye finansielle instrumenter og spareprodukter.[150] Med tanke på at Kreditkassen nylig hadde forsvunnet ut av landet, var dette en måte DnB forsøkte å aktivere en generell politisk bekymring. Et eventuelt tap av Storebrand til utlandet ville kunne bli betraktet som mer alvorlig fordi Kreditkassen allerede var solgt. I hvilken grad dette var en reell bekymring fra DnBs side eller hvorvidt argumentene hovedsaklig ble benyttet strategisk, er ikke klart.
En tredje motivasjon var de eventuelle følgene et mulig Storebrand-salg ville få for DnBs fremtidige strategiske handlingsrom. Som vi har sett hadde DnB tidlige mislyktes i sitt forsøk på å få til en løsning med Kreditkassen. Dersom også Storebrand nå ble solgt, ville nok en potensiell partner for DnBs egen vekst glippe. En side ved dette er også det faktum at DnB ved å gripe inn, i realiteten kunne kjøpe seg et strategisk handlingsrom, ved å utsette prosessen tidsmessig. For DnB var en status quo løsning å foretrekke fremfor et salg.
En fjerde begrunnelse kan knyttes til DnBs konkurransemessige stilling i markedet. I tillegg til den økte konkurransen fra det nyetablerte Nordea-konsernet, ville et felles Sampo-Storebrand åpenbart stille DnB overfor nye konkurransemessige utfordringer. Dette ville også true DnBs posisjon som det ledende finansforetaket i Norge. Konkurransemessig og markedsmessig var det derfor avgjørende for DnB å hindre et utsalg av Storebrand. Som en informant uttrykte det: ”Å få Sampo inn på Aker Brygge ville ha vært en katastrofe for DnB.”
Politikernes preferanser og ønske om deltakelse. Norske politikere uttrykte et svært sterkt og nærmest unisont ønske om å beholde Storebrand på norske hender. Hva er det som forklarer det politiske systemets klare og sammenfallende preferanser i denne saken?
Salget av Kreditkassen hadde en avgjørende betydning på to måter, dels knyttet til den politiske selvfølelsen, og dels til mer strategiske og industrielle forhold.
Ved salget av Kreditkassen ble det politiske system kraftig utfordret av en utenlandsk bank med klare og velfungerende strategier. Politiske vedtak ble direkte oversett, og man utnyttet aktivt og til egen fordel den uklarhet og uenighet som preget det politiske systemets ulike aktører. Det politiske system ga etter for et press fra en privat aktør og dette ledet ut i en fullstendig omformulering av den statlige strukturpolitikken for finansnæringen. Denne politiske erfaringen var klart tilstede i mange sentrale politikeres argumentasjon og det er elementer som peker i retning av at prosessens form og utløp ble opplevd som problematisk.
Samtidig er det klart at et utsalg av Storebrand også ble oppfattet som svært lite ønskelig ut i fra mer strategiske og industrielle vurderinger. I seg selv betydde det en utflagging av nok en norsk finansinstitusjon til en utenlandsk eier, en tendens som hadde vært omfattende de siste årene og som i tillegg til Kreditkassen, hadde inkludert en rekke andre mindre banker og forsikringsselskaper.[151] I tillegg til dette ville et tap av Storebrand medføre at mulighetene for å etablere DnB som en sterk norsk finansløsning ble ytterligere begrenset. Mulige partnere for DnB var blitt redusert kraftig de siste årene og med Storebrand i spill var dette strategiske handlingsrommet begrenset ytterligere. I tillegg er det også viktig å ha i mente den generelle betydningen av å ha nasjonalt forankrede kapitalmiljøer. Fra flere hold ble det ført en slik argumentasjon, dels med rene industrielle begrunnelser og dels av mer følelsesmessig karakter.
Hvorfor klarte ikke politikerne å realisere sine interesser?
Et påfallende element i denne saken er den store avstanden mellom politikernes sterke interesser og det svært begrensede handlingsrommet. Det var av ”vital nasjonal interesse” at Storebrand ble bevart på norske hender. Likefullt valgte regjering og Storting offentlig å trekke seg tilbake og la ”de ulike selskapene og aksjonærene [...] behandle de bud som foreligger.”[152] Dette poenget er avgjørende nettopp fordi den politiske retrett ble en forutsetning for den videre prosessens form. Hadde det fra politisk hold blitt iverksatt en klar strategi for å stanse Sampo ville budet muligens blitt trukket lenge før det faktisk skjedde. Det er derfor av helt sentral betydning å forstå hvorfor de ulike statlige strategiene for interessehevding ble frafalt og ”politikkens offisielle retrett” ble et faktum.[153] Vi skal her drøfte tre av de mest åpenbare strategiene som ble vurdert og forsøke å sannsynliggjøre hvorfor disse ble frafalt. Vi drøfter til slutt relasjonen mellom politikerne og DnB som en mer indirekte strategisk interesse.
Lite vellykket påvirkning av Folketrygdfondet. En strategi som tidlig ble lansert var at Folketrygdfondet, som satt med ni prosent av aksjene i Storebrand, både kunne og burde stemme i tråd med politikernes ønsker. Finansministeren gikk offentlig ut og signaliserte at han forventet at Folketrygdfondet merket seg de politiske signalene.[154] Dette ble raskt tolket som et forsøk på en utilslørt instruks av fondet og skapte stor politisk debatt.[155] På den ene siden ble det reist tvil om den reelle instruksretten og på den andre om hensiktsmessigheten i finansministerens offentlige uttalelser.
At regjeringen ikke har noen instruksrett overfor Folketrygdfondet kommer ikke eksplisitt frem i fondets reglement. Reglementet verken avviser eller gir en slik instruksrett, det sier rett og slett ingenting om dette. Ut fra fondets forvaltningsordning er det klart at styret er ansvarlig for fondets investeringer, Stortinget gir reglementet, mens Finansdepartementet fastsetter rammer og retningslinjer.[156] Slik kan det virke som om styret står helt fritt til å foreta sine disposisjoner uten politisk innblanding. Videre tydeliggjør reglementet at Folketrygdfondet skal være en markedsaktør gjennom at: ”[...] fondets midler anbringes med sikte på best mulig avkastning under hensyntaken til betryggende sikkerhet og den nødvendige likviditet.”[157] Dette reglement avpolitiserer åpenbart fondets mandat. På den andre siden er fondets styre oppnevnt politisk og som regel er medlemmene selv politikere.[158] Dermed fremstår fondets grad av binding til politiske hensyn som uklar. Når politisk innblanding i fondets avgjørelse ikke kom på tale, må dette tilskrives den gjengse oppfatning som etter hvert utviklet seg om at fondet skulle ha en autonom stilling. Da saken eksplisitt ble tatt opp i Stortinget ble det fra finansministerens side klart fortalt at en formell instruksjon ikke var tiltenkt eller mulig.
Regjeringen har aldri på noe tidspunkt eller i noen enkeltsak gitt uttrykk for noe ønske om å instruere Folketrygdfondet. [...] I tråd med etablert praksis er det heller ikke slik at Regjeringen har noen fullmakt til det. Folketrygdfondets styre skal på selvstendig grunnlag avgjøre slike saker (Stortinget, 30. mai 2001).
Til tross for denne selvpålagte holdning fortsatte finansministeren redegjørelsen med at:
Det forhindrer ikke at man må forvente at Folketrygdfondet i likhet med alle andre aksjonærer har merket seg de samstemmige synspunktene som er kommet fra alle partier i Stortinget (Stortinget, 30. mai 2001).
Det er klart at Folketrygdfondet kom i en vanskelig situasjon gjennom disse svært tydelige forsøkene på å styre fondets beslutning. Et standpunkt i tråd med politikernes preferanser ville automatisk bli oppfattet som resultat av en politisk instruks, og dette ville stemme dårlig overens med den autonomi fondet ettersigende skulle og burde ha.
I den samme spørretimen ble dette formulert meget presist av Carl I. Hagen:
Er han [finansministeren] ikke klar over at han lager enorme vanskeligheter for styremedlemmene i Folketrygdfondet [...] gjennom klare synspunkter på hva han mener de bør gjøre? For å vise sin uavhengighet må de jo gjøre det motsatte (Stortinget, 30. mai 2001).
Hvis politikerne ikke hadde uttrykt dette offentlig, er det ikke sikkert at Folketrygdfondets stemmegivning hadde vært like enkel å forutse. Som Per Kristian Foss uttalte i Stortingets spørretime om saken: "Flere av oss har fått spørsmål om hva vi synes Folketrygdfondet burde gjøre i denne saken. Det er jo lov til å la være å svare på slike spørsmål” (Stortinget, 30. mai 2001). Denne problemstillingen faller imidlertid også tilbake på Foss selv. Det beste hadde vært å ikke kritisere finansministeren i utgangspunktet. Ved å sette fokus på saken i en egen spørretime fikk uttalelsene bare enda mer publisitet og mulighetene for å dekke over den ”feil” som var gjort, ble slik sett enda mindre.
Strategien om å påvirke Folketrygdfondet ble derfor oppgitt, og slik kan en lite vellykket håndtering av selve instruksjonsforsøket ha virket til å begrense politikernes evne til å faktisk få realisert sine interesser. På et generelt grunnlag kan vi dermed konstatere at problemet ligger i at et forsøk på uformell påvirkning forsøkes formidlet gjennom offentlige kanaler på en måte som skaper tvil og en betydelig rollekonflikt hos mottakeren. Fra finansministerens side ville offentlig taushet i kombinasjon med en uformell kontakt skapt langt større muligheter for reelt gjennomslag.
Manglende oppslutning om statlig intervensjon. Et annet åpenbart problem, tett sammenvevd med det første, var at de politiske myndigheter heller ikke i denne situasjonen evnet å få i stand en politisk enighet om hvilke strategier som var hensiktsmessige og mulige å iverksette. Det kan anføres flere grunner til dette.
Et sentralt forhold er at enigheten mellom regjeringen og opposisjonen var svært viktig å opprettholde. Arbeiderpartiet var avhengig av å etablere en strategi som ikke virket splittende på denne brede koalisjonen. Ønsket om å bruke Bankinvesteringsfondet i et oppkjøp av Storebrand-aksjer ble sannsynligvis lagt til side etter sondering mellom regjeringen, Høyre og KrF.[159] Dette kan igjen ha sammenheng med at konkrete spørsmål om hva som oppleves som adekvate og passende statlige virkemidler innefor nærings- og finanspolitikk, grenser tett opp til mer generelle problemstillinger vedrørende hva som oppleves som grensene for statlig maktutøvelse og intervensjon. Et statlig oppkjøp av Storebrand-aksjer ville eksempelvis utvide det statlige eierengasjementet i næringslivet, noe som strider med det politiske ståsted til flere partier både på høyresiden og i sentrum. Enighet om adekvate virkemidler kan slik ha blitt vanskeliggjort ved at konkrete tiltak, til forskjell fra overordnede målsettinger, enklere blir gjenstand for pågående partipolitiske maktkamper. Et parti som Høyre, som har vært særlig opptatt av å begrense statens rolle og makt som eier næringslivet, kunne eksempelvis stå i fare for å tape velgere om de stilte seg bak radikale tiltak som medførte klare brudd med deres partipolitiske program om redusert statlig engasjement i næringslivet.[160] Dermed falt også dette strategiske alternativet. Sentralt plasserte kilder har antydet at en slik strategi rent beslutningsmessig var kommet svært langt og at manglende støtte og fare for mistillit var hovedbegrunnelsen for å ikke iverksette denne.
Oppkapitalisering av DnB og frykt for politisk rolleblanding. Et av forslagene som kom opp i forbindelse med Sampos bud på Storebrand var at staten burde sørge for en kapitalinnsprøytning i DnB. På den måten kunne den statlig kontrollerte banken legge inne et bud på Storebrand som var finansielt sett bedre enn Sampos. Strategien ble offentlig foreslått av SVs Øystein Djupedal: ”Er det fra finansministerens side aktuelt å gjøre ulike grep, eventuelt å oppkapitalisere DnB, for å sørge for at det blir en norsk løsning, [...]?” (Stortinget, 30. mai 2001).
En slik strategi ble imidlertid vanskeliggjort blant annet av at man da ville kunne komme i en situasjon der staten som eier initierte en fusjon som staten som regulator så skulle vurdere de finansielle, juridiske og konkurransemessige sidene av. Selv om de ulike rollene her er fordelt på ulike, mer eller mindre avgrensede offentlige institusjoner, kan det se ut til at man ikke ønsker å gjennomføre strategiske inngrep som kan aktivisere flere enn en rolle av gangen. Det er ikke urimelig å forvente at denne frykten kan ha virket til å innskrenke det opplevde handlingsrom også i denne saken og slik ha forhindret det politiske apparat fra å ta aktive grep for å få realisert den klar definerte interessen man satt med. Videre er det også faktorer som peker i retning av at det fra DnBs hold ble arbeidet mot en slik plan. Dette ville bryte ned bankens troverdighet og dens disposisjoner ville fremstå som styrt av politiske hensyn.
Tilstedeværelse av alternative innflytelseskanaler. Samlet sett avsto altså de politiske myndigheter, og finansministeren især, fra å iverksette offentlige strategier. Dels kan dette tilskrives den generelt lave prioriteringen en fra politisk hold vanligvis legger på denne type saker og dels til det faktum at det samme høst var stortingsvalg og at en aggressiv politikk ble sett på som lite hensiktsmessig i så måte. Dette er faktorer som kan forklare at Arbeiderpartiet i posisjon valgte å la være å gripe inn. Forklaringen ligger i så tilfelle i at saken ikke ble vurdert å være viktig nok, gitt både de interne problemene i partiet og det forestående valget. Det finnes imidlertid også en annen mulig forklaring på dette.
Politikernes offentlige tilbakeholdenhet kan henge sammen med at de etter hvert så alternative kanaler for innflytelse. Det ble eksempelvis etter hvert tydelig at DnB hadde klart sammenfallende interesser med de politiske. Men DnB hadde, til forskjell fra politikerne et effektivt og tilgjengelig virkemiddel. Gjennom oppkjøp av aksjer i Storebrand og gjennom en påfølgende blokkering av Sampos bud kunne DnB sørge for at salget av Storebrand ikke ble noe av. Det er kjent at det var møter mellom finansministeren, DnB og Bankinvesteringsfondet[161], og gjennom våre intervjuer har det blitt klart at man nærmest må ta det for gitt at det i den situasjonen som oppstod var kontakt og diskusjon mellom Bankinvesteringsfondets ledelse og DnB. Dette er for så vidt ikke overraskende. Bankinvesteringsfondet er tross alt DnBs største eier, og burde ha en klar interesse av å kontrollere og konferere om særlig viktige strategiske valg som banken vurderer å ta. Kjøp av Storebrand-aksjer i den hensikt å blokkere for Sampo var åpenbart et slikt radikalt og omfattende strategisk valg.[162] Det sentrale i denne forbindelse er at det etter hvert må ha blitt kjent, i det minste i regjeringen, at DnB var et alternativ for å stanse Sampo. Dette kan ha blitt informert om direkte, men mer sannsynlig er det at det mer gradvis, via korte uformelle samtaler, avisoppslag og andre offentlige uttalelser, har vokst frem som en felles forståelse av hva som var i ferd med å skje. Denne kjennskap kan så ha virket til at politikerne ikke lenger så det nødvendig å iverksette tiltak for å stanse Sampos oppkjøpsforsøk.
Det virker dessuten sannsynlig at det også var viktig for DnB å få informert politikerne om hvilke strategiske trekk de vurderte. En politisk ”godkjenning” ville åpenbart forenkle gjennomføringen av den kontroversielle strategien man planla. Slik kan vi se at det på sett og vis eksisterte en form for gjensidighet mellom politikere, Bankinvesteringsfondet og DnB, både i henhold til de interesser de hadde, og i forhold til det å dele informasjon om mulige tiltak. Et avgjørende forhold for DnB var åpenbart at blokkeringsstrategien hele tiden fremsto som et industrielt begrunnet prosjekt og ikke som en politisk instruks. For politikerne var informasjon viktig for å skaffe seg en forsikring om at alternative strategier for interessehevding var tilstede, mens det for DnB var viktig å etablere en sikkerhet knyttet til at den strategien de planla hadde politisk støtte.
En forsikring om at DnB ville blokkere var imidlertid ikke nok. En strategi der DnB baserte seg på å stanse et bud med en ti prosents eierandel, var avhengig av å få juridisk støtte dersom den skulle bli virksom. Man måtte altså være sikre på at den transaksjonen som Sampo la opp til ble fanget opp av eierbegrensningsreglene, og man måtte få klarhet i om disse fortsatt kunne stå i mot EØS-avtalens bestemmelser. Også her kan det se ut til at det etter hvert utviklet seg en forståelse i de politiske kretser om hva som var det sannsynlige saksforløp. Et klart bilde på dette er den raske og relativt enhetlige negative politiske reaksjon som kom på Sampos konsesjonssøknad. Her var den generelle holdningen at Kredittilsynets behandling med nødvendighet måtte lede ut i et avslag, og inntil det motsatt var bevist var reglene i tråd med EØS avtalen.[163] Om man så likevel skulle finne at lovgrunnlaget ikke var tilfredsstillende ville man uansett kunne hevde sine interesser gjennom å sørge for en lang saksbehandlingstid. Om saken skulle opp for EFTA-domstolen måtte et avslag først komme fra departementet. Dette avslag kunne trekkes ut i tid slik at Sampo etter hvert ville få problemer med å holde budet. At en slik tenkt strategi om uthaling faktisk var en vurdert strategi er vanskelig å belegge empirisk. Det virker imidlertid ikke urimelig å anta at man så for seg dette som en mulighet og at man blant annet av denne grunn etter hvert anså radikale politiske steg for å stanse Sampo som unødvendig.
Vi vet med sikkerhet at de problemstillingene vi her har indikert var gjenstand for en løpende dialog, særlig mellom departementet og finansministeren på den ene siden og Bankinvesteringsfondet og DnB på den annen. Det er mye som taler for at det i disse kretsene etablerte seg en stilltiende enighet og felles forståelse, selv om slike koordineringer foregår svært forsiktig. Våre intervjuer indikerer en omfattende enighet og et betydelig kontaktmønster mellom de nevnte grupper. I tillegg har vi også indikasjoner på at denne uformelle samordningen inkluderte Kredittilsynet og nøkkelpersoner i opposisjonen på Stortinget. Samlet sett er det vår oppfatning at det var en betydelig parallell enighet mellom de sentrale aktørene uten at de foregikk kontakt mellom mange av dem. Tvert i mot er det mye som peker i retning av en kjede av kontakter som samlet sett sikret den nødvendige oppslutning, men hvor alle aktører samtidig bevarte egen integritet og troverdighet.
Hvorfor klarte DnB å blokkere Sampos forsøk på å kjøpe Storebrand?
I avsnittet over bygget vi opp en forklaring på hvorfor det politiske miljø ikke aktivt intervenerte i prosessen rundt Storebrand. En av de mer kompliserte forklaringsfaktorene som ble antydet lå i at en fra politisk hold så at DnB, på et uttalt forretningsmessig grunnlag, ivaretok de nødvendige strategiske tiltak. Dermed ble det heller ikke nødvendig for staten å gripe aktivt inn. Gjennom et oppkjøp i Storebrand opp til grensen på ti prosent kunne DnB på grunn av de særnorske eierbegrensningsreglene blokkere Sampos mulighet for å lykkes. DnBs strategi medførte et bokført midlertidig tap i aksjeavsetninger på omlag 350 millioner kroner for tredje kvartal.[164] Mange markedsaktører advarte dessuten mot DnBs handlinger, og hevdet at det ville skade både bankens og landets anseelse i det internasjonale finansmarkedet. Spørsmålet som stilles er derfor hvorfor DnB iverksatte og lykkes med denne strategien. Spørsmålet er avgjørende for dersom DnBs strategi ikke hadde blitt iverksatt, ville sannsynligvis både forløpet og det endelige utfallet av denne prosessen blitt annerledes.[165]
DnBs motiver for blokkering. Hovedgrunnen til at DnB så seg nødt til å gripe inn i prosessen må knyttes til at ingen av de store aksjonærene i Storebrand ville avslå Sampos bud. DnB hadde betydelige strategiske interesser i Storebrand, men for å få disse realisert trengte man støtte fra andre aktører med en reell deltakelsesrett i den endelige beslutningen. DnB forsøkte derfor først å påvirke Storebrands aksjonærer. Som vi så ble det drevet en massiv informasjonskampanje fra DnB sin side for å forsøke å skape støtte for en fusjon.[166] Det ble imidlertid gradvis klart at en slik støtte ville utebli. DnB hadde dermed ikke klart å påvirke de opprinnelige beslutningstakerne, og den eneste gjenværende mulighet var da å selv bli en relevant beslutningstaker. DnB måtte altså sørge for å komme i en posisjon der selskapet selv kunne øve en direkte innflytelse på utfallet av saken. Dette kunne sikres gjennom et aksjekjøp og en påfølgende blokkering. Det er med basis i disse forutsetninger DnBs blokkeringsstrategi må forstås.
DnBs beslutning om blokkering kan motivasjonsmessig knyttes direkte til de samme grunner som selskapet hadde for å invitere Storebrand til fusjonsforhandlinger. Slik sett kan en faktisk industriell motivasjon ha ligget til grunn. Begrunnelsen av disse er allerede presentert og skal derfor ikke gjentas her. Det er imidlertid på sin plass å understreke at DnBs blokkering vanskeliggjorde nettopp det industrielle argument DnB til da hovedsakelig hadde ført. Blokkeringen ble oppfattet som svært uvennlig av både ledelse, styre, ansatte og aksjonærer i Storebrand, som alle gikk hardt ut mot DnBs strategi. Dermed må det ha vært klart at en fusjon mellom selskapene ikke alene kunne oppnås gjennom en uvennlig inngripen. Et alternativt og parallelt motiv av mer strategisk art har dermed også gjort seg gjeldende. Som vi tidligere har beskrevet hadde DnB relativt klart definerte interesser knyttet til å bevare en status quo løsning for Storebrand. Dette ville sikre DnBs posisjon i det norske markedet og samtidig utsette den nødvendige omstruktureringen av sektoren. DnBs strategi kan i en slik sammenheng forstås som en måte å kjøpe seg mer tid i et kort perspektiv. Det har fra flere hold eksplisitt blitt fremholdt at dette nettopp var hovedhensikten bak DnBs blokade. Med andre ord ble blokkeringsstrategien iverksatt som følge av at fusjonsstrategien mislyktes.
DnBs opprettholdelse av blokaden. At DnB hadde klare motiver for å stanse Sampo er åpenbart. Derimot er det ikke like åpenbart hvordan maktstrategisk plan av en slik karakter lot seg gjennomføre. Hvordan gikk DnB frem for å realisere en ren blokkeringsstrategi uten å skape for store problemer for selskapet? Dette spørsmålet må forankres i flere samspillende faktorer.
Et forhold som har spilt inn er det faktum at DnB vurderte Sampos finansielle kapasitet til å være relativt begrenset. Det er mye som tyder på at DnB gjennomførte reelle vurderinger av Sampos finansielle situasjon og slik satt med et inntrykk av hvor lenge de ville ha kapasitet til å sitte på et urealisert bud. Slik kunne DnB skaffe seg et estimat for hvor lenge Sampo ville kunne holde ut en blokade, og med det hvor stor sjansen var for at man kunne lykkes med den strategien man hadde valgt. Gjennom våre intervjuer er det kommet frem at DnB nok vurderte tidshorisonten som mer enn overkommelig. Inntrykket man satt med var at Sampos finansielle utholdenhet var begrenset og at strategien ville tvinge selskapet til å gi opp forsøket. DnBs finansielle situasjon var på den andre siden relativt sterk. Selve strategien og det reelle tapet dette innebar illustrer at banken anså selve det strategiske grepet for å være viktig. Videre innebar også transaksjonen at DnB bandt opp flere milliarder norske kroner i en investering i Storebrand. Denne kapitalplasseringen illustrerer at DnBs finansielle situasjon på mange måter var relativt romslig. Selskapet hadde fri likviditet til å investere en slik sum i et forsøk på å sikre den videre strategiske situasjonen for selskapet og betydningen av å oppnå dette må ha oversteget den kostnaden banken la i blokkeringen.
Et annet moment som er viktig å belyse for å forstå DnBs opprettholdelse av blokaden er den begrensede kritikken som ble reist. DnB var svært klar over den kritikk som kunne komme og det ble derfor arbeidet aktivt for å forsøke å definere og skape forståelse for oppkjøpet. Informasjonsarbeidet ble gitt høyeste prioritet og mye kan tyde på at DnB lyktes med dette. Som vi var inne på i den foregående seksjonen er det åpenbart at DnB og politikerne hadde klart sammenfallende interesser i denne saken. Det synes videre klart at Bankinvesteringsfondet støttet opp om DnBs strategi og mye kan også tyde på at man fikk signaler på at de juridiske vurderinger pekte i retning av at en blokade ville være et virksomt middel for å stanse Sampos mulighet til å få konsesjon. Det kan med andre ord virke som det etter hvert utviklet seg et bredt politisk-administrativt interessefellesskap som, gjennom en form for uformell koordinering evnet å signalisere at man stilte seg bak DnBs blokkeringsstrategi. Det sentrale spørsmålet her er imidlertid ikke hvorvidt DnB hadde støtte i det politisk-administrative system, spørsmålet er mer hva slag betydning denne støtten hadde for selskapets strategi. Om vi sammenligner DnBs aksjekjøp og blokkering i Storebrand med det aksjekjøp DnB gjorde i Kreditkassen i forbindelse med MeritaNordbankens bud, synes det klart at en politisk godkjenning helt klart var et sentralt element for å gjennomføre en vellykket blokkering. I tilfellet med MeritaNordbanken reagerte flere politikere svært negativt på DnBs strategi, og oppkjøpet ble gjenstand for debatt og kritiske spørsmål i Stortinget. Resultatet var at DnB valgte å selge sine aksjer i Kreditkassen. DnBs aksjekjøp og påfølgende blokkering av Sampo ble imidlertid forbigått i stillhet i de politiske kretser. Da oppkjøpet ble kjent uttalte flere tvert i mot at det var en forretningsmessig avgjørelse som politikerne ikke skulle mene noe om.[167] Denne gang gav ikke DnB opp, og det er sannsynlig at den implisitte politiske støtten var et viktig, om ikke tilstrekkelig element i å realisere strategien.
Det virker også rimelig at de tidlige signaler som ble gitt om at DnB med sannsynlighet også ville lykkes rent juridisk var av betydning. Dagen etter at DnBs aksjekjøp var kjent uttalte for eksempel Kredittilsynets sjef, Bjørn Skogstad Aamo følgende til Aftenposten:
Hovedregelen er at Kredittilsynet ikke vil anbefale overfor Finansdepartementet at det gis konsesjon med mindre det kan sannsynliggjøres at det innen kort tid ville foreligge tilslutning for mer enn 90 prosent av aksjene, [...] I utgangspunktet har jo Sampo selv satt som forutsetning at de får ja fra over 90 prosent. Man må derfor anta at budet faller bort hvis de ikke får dette (Aftenposten, 26. juni 2001).[168]
Samlet ser vi her konturene av et bred offentlig støtte til DnBs strategi, en støtte som vokste gradvis frem og som må forventes å ha hatt en ikke ubetydelig innvirkning på DnBs vilje og evne til å opprettholde blokaden.
Nå var det ikke bare det politiske og administrative system som støttet opp om DnBs strategi. Det er et påfallende trekk ved hele prosessen at det aldri ble etablert noen bred markedsmessig opposisjon mot DnBs ”uvennlige” strategi. Mange av de toneangivende aktørene i næringslivet målbar i liten grad kritikk av DnBs strategi. Unntaket var selvfølgelig aktører med aksjonærinteresser i Storebrand.[169] Andre igjen var direkte positive og en del var nok glad for at DnB her i realiteten sørget for at man beholdt muligheten for å bygge en sterk finansenhet med norsk base.[170] Også internasjonalt var reaksjonene begrensede og i liten grad fordømmende. Financial Times hadde noen tidlige negative bemerkninger vedrørende DnBs uvilje mot å inngå i en reell budkamp med Sampo, men ellers var det få betydelige reaksjoner.[171]
Om man skal vurdere betydningen av dette fraværet av en enhetlig kritikk mot DnBs strategi, er det igjen slående å vise til den situasjonen som utviklet seg ved salget av Kreditkassen. Her var det en langt bredere enighet i næringslivet om at Kreditkassen burde selges, og DnBs ønske om å aktivt hevde sine interesser gjennom et aksjekjøp i Kreditkassen ble i dette tilfellet raskt avblåst. I tilfellet med Storebrand var det ikke etablert noen enhetlig preferanse i næringslivet for en bestemt løsning og DnBs blokade av Sampos bud stod følgelig heller ikke i motsetning til en allmenn oppfatning i næringslivet. Dette må forventes å ha hatt en positiv betydning for DnBs strategi.
Samlet kan man si at DnBs strategi ble gjennomført som et svar på at fusjonsplanen feilet. Å bevare status quo var svært viktig, samtidig som DnB hele veien hadde bred støtte både administrativt og politisk. I tillegg evnet man å gi strategien en forretningsmessig begrunnelse som ikke skapte et inntrykk av politisk overstyring. Blokkeringen av Sampo ble dermed gjennomført med en kombinasjon av rå finansiell makt og opinionsmessig smidighet.
Hvorfor søkte Sampo om konsesjon?
Til tross for at Sampo ikke fikk en tilfredsstillende aksjonæraksept, ble det besluttet å søke om konsesjon for å overta Storebrand. Dette valget markerte starten på en helt sentral fase av prosessen. Søknaden var et svar på DnBs strategi og ga myndighetene betydelige påvirkningsmuligheter. På mange måter ble selve prosessen flyttet over på en ny arena med nye muligheter for alle parter. Hva var årsakene til at Sampo valgte en slik strategi?
Sampo mente å ha juridisk hjemmel for å søke på et unntak i lovgivningen. En første forklaring er at Sampos norske advokater, Wikborg og Rein så det som mulig å få gjennom søknaden på et rent juridisk grunnlag. Primært mente de at det børsnoterte Storebrand ASA juridisk var å regne som et holdingselskap og ikke et forsikringsselskap. Med basis i en unntaksbestemmelse i finansieringsvirksomhetsloven, mente man derfor å ha hjemmel for å søke om tillatelse til å erverve mer enn 50 prosent av aksjene i Storebrand uten å oppnå 90-prosents aksept slik eierbegrensningsreglene tilsa. Subsidiært la man så opp til at et eventuelt avslag på en søknad på dette grunnlaget ville være i strid med EØS avtalen. Poenget i denne sammenhengen er imidlertid at Sampo mente å ha juridisk hjemmel til å eie mellom 50 og 90 prosent av selskapet uten å bli rammet av eierbegrensningsreglene.[171]
Erfaring tilsa at regelverket kunne endres gjennom en søknad. Et andre avgjørende moment var at selv om søknaden skulle være i strid med de norske konsesjonsbestemmelsene, så viste erfaring at politiske bestemmelser vedrørende finansnæringen ofte har hatt en relativt midlertidig karakter. Det mest fremstående eksempel i denne forbindelse er selvsagt den totale omleggingen av den statlige eierskapspolitikken som ble fremprovosert ved MeritaNordbankens bud på Kreditkassen. Også generelle konsesjonsvilkår har flere ganger blitt endret mer eller mindre som en direkte følge av søknader som har vært i strid med vilkårene. Et godt eksempel på dette er DnBs kjøp av Vital, som ble godkjent av Finansdepartementet selv om retningslinjene for nasjonale fusjoner tilsa at store banker ikke skulle få fusjonere med store forsikringsselskaper. Denne bestemmelsen ble ignorert av DnB da de søkte om konsesjon til å overta Vital. I løpet av saksbehandlingen ble bestemmelsen strøket, og dette banet så vei for at DnB kunne overta Vital.
At en lignende opphevelse av retningslinjene skulle kunne skje i denne saken var rett nok svært lite sannsynlig. Til det fremstod den politiske og administrative motstanden som for stor. Det er også et poeng at mens det i prosessen rundt Kreditkassen var snakk om å endre et stortingsvedtak, var det i Sampos tilfelle ”kun” snakk om å nå gjennom med en juridisk argumentasjon. Slik kunne man i utgangspunktet og isolert sett tolke Sampos muligheter for å nå gjennom som større enn de muligheter MeritaNordbanken hadde hatt.[172]
Holde oppe markedets tro på transaksjonen. En videre begrunnelse for den innleverte søknaden kan knyttes til viktigheten av å få en rask avklaring. Dette ble særlig viktig på grunn av de betingede akseptene fra en rekke av aksjonærene. Disse betingelsene la press på en rask avklaring og de gjorde at Sampo ikke kunne avventet en eventuell aksept fra DnB før man søkte om konsesjon. Ved å sende inn en søknad og ved å gå offensivt til verks i den juridiske argumentasjonen kunne Sampo demonstrere en tro på muligheten for å realisere prosjektet. I tillegg var det åpenbart viktig å holde oppe troen på transaksjonen i aksjemarkedet generelt. Søknaden var et offensivt trekk i så måte. Om markedet mistet troen på gjennomførbarheten av transaksjonen ville kursen på Storebrand-aksjen falle og det foreslåtte bytteforholdet kunne bli for dyrt for Sampos aksjonærer.
Til en viss grad lyktes det Sampo å holde på alle de betingede aksjonærene. Troen på transaksjonens gjennomførbarhet i markedet generelt var imidlertid vanskeligere å opprettholde. Som vi skal se senere er det ikke urimelig å anta at en nedsatt tro i markedet på gjennomførbarheten av transaksjonen nettopp kan ha vært en forsterkende årsak til Storebrand kursens dramatiske fall utover i september – et fall som i sin tur ledet Sampo til å oppgi budet.
Hvorfor ble ikke saken behandlet politisk?
Sampos konsesjonssøknad ble innlevert den 11. juli. Kredittilsynet avgav sin innstilling den 23. august. Da Sampo trakk budet den 1.oktober, altså to og en halv måned etter konsesjonssøknaden var sendt, og over en måned etter Kredittilsynets innstilling var avgitt, var det fortsatt ikke kommet noe svar på søknaden fra Finansdepartementet. I politiske kretser synes saken å ha forsvunnet fullstendig fra agendaen og det ble ikke lagt noe nevneverdig press mot departementet om å få en avklaring.[173] Det er klart at denne ”uthalingen” var uheldig for Sampo. For det første hadde flere av Storebrands aksjonærer gitt sine aksepter med betingelser. Dette talte for en rask avklaring. For det andre var det finansielt sett en grense for hvor lenge Sampo kunne sitte med 22 milliarder kroner bundet opp i et bud på Storebrand. Over tid ville dette være en umulig situasjon for ethvert selskap, og Sampo var her ikke noe unntak.
Spørsmålet som her kan reises er hvorfor denne saken ikke ble behandlet raskere, og kanskje mer presist, hvorfor det ikke eksisterte noe politisk press på å få en avklaring.
Ingen politisk interesse i en rask avklaring. Så lenge den politiske interessen var å stanse Sampo, fantes det i realiteten få grunner til å gi en rask politisk avklaring. Gitt at både de betingede aksepter og Sampos finansielle situasjon var slik at en langsom behandling ville tjene de interesser som helst så at Sampo trakk sitt bud, var det få incentiver til stede for det politiske system til å komme med en rask beslutning. Det er videre klart at dersom Finansdepartementet faktisk hadde tatt en beslutning, og denne innebar et avslag, ville dette åpenbart medføre en politisk belastning ettersom det norske regelverkets forhold til EØS-avtalen da ville komme opp til ny debatt. Å unnlate å komme med en slik beslutning, og heller håpe at en avventende holdning ville tvinge frem en budoppgivelse, var således et klart, attraktivt og tilgjengelig alternativ for å unngå potensielt negativ politisk oppmerksomhet.
I seg selv var nok også den juridiske dreiningen en avgjørende grunn til at den politiske interessen forsvant. Sampos oppkjøp ble etter hvert redusert til et spørsmål om holdbarheten av den juridiske argumentasjonen og ikke de industrielle sidene ved prosjektet. Dette ser ut til å ha vært en strategisk tabbe fra Sampos side, da det nok medvirket til å redusere den politiske interessen i saken. Mekanismen er godt beskrevet av en av våre informanter:
Altså angriper du folk med juss, og i hvert fall politikere, så hva er instinktet da? Vel, det er å finne en mørk krok altså å bare, der sitter du, for de der greiene der, det skjønner du ikke noe av, og du finner regjeringsadvokaten og lar han ordne opp i dette her, og du kommer ikke ut av den kroken før det tullet der er over.
Som vi så ved MeritaNordbankens kjøp av Kreditkassen, var det nettopp en prioritert strategi å sørge for at saken ble holdt ”varm” i det politiske miljøet. Slik kunne man ved hjelp av politiske mekanismer tvinge frem standpunkter og konflikter internt blant politikere, og sørge for at det ble skapt et press om en beslutning. Den rent juridiske profilen Sampo-saken fikk, hindret imidlertid dette. Politikerne plasserte seg raskt i ”kroken” og kom ikke ut igjen før det hele var over.
Valg og regjeringsskifte. En annen sentral grunn til at saken aldri fikk noen politisk behandling kan knyttes til tidspunktet for konsesjonssøknaden. Sommeren 2001 var opptakten til valgkampen i forbindelse med stortingsvalget samme høst. Finansministeren uttalte for eksempel at man ikke så for seg noe behandling av saken før valget.[174] Han viste til at det mellom Kredittilsynets innstilling og valget bare ville være snakk om to uker og han hadde derfor vanskelig for å se at en slik saksbehandlingstid var nok i en så stor sak. Viktig var det nok imidlertid også å unngå den potensielt negative publisitet regjeringspartiet kunne få om de fremla et avslag. Sampos advokater hadde allerede varslet omkamp i EU-systemet om det ble avslag, og det ville rett og slett vært politisk uklokt å la en slik sak komme opp midt under en viktig valgkamp. Et tredje forhold her er at utsiktene til at valget ville presse frem et regjeringsskifte var ganske tydelige. Dette må ha vært klart for finansministeren. Et regjeringsskifte ville nødvendigvis forsinke all saksbehandling i departementet, og slik ytterligere uthale den endelige avgjørelsen. Så lenge finansministeren visste at alle reelle nye regjeringskonstellasjoner også ville være relativt skeptiske til Sampo, var det imidlertid ingen fare forbundet med å overlate avgjørelsen til en annen minister. Snarere ville et slikt trekk kunne fungere fint som en tildekket og ufarlig ”uthalingsstrategi”. Det faktum at det ble et regjeringsskifte har åpenbart forsinket saksbehandlingen ytterligere. Oppmerksomheten forsvant og dette var igjen til fordel for dem som ønsket at Sampo skulle gi opp.
Kredittilsynets negative tilråding. Det klare avslag som kom fra Kredittilsynet på konsesjonssøknaden kan tenkes å ytterligere ha redusert den politiske interessen i en avklaring. Her fikk man en administrativ avgjørelse som ikke bare støttet opp om de politiske preferansene, men som også var svært tydelig. I tilrådingsbrevet fra Kredittilsynet het det blant annet: ”Kredittilsynets gjennomgang av regelverket, forarbeidene og tidligere praksis, viser klart at søkers forståelse ikke er korrekt.”
På basis av dette ble søknaden anbefalt avslått uten betingelser. Denne tilråding ga liten grunn for et revitalisert politisk engasjement.
Sampo trakk budet. En siste åpenbar årsak til at søknaden aldri egentlig fikk noen politisk behandling er at Sampo til sist så seg nødt til å trekke budet. Konsesjonssøknaden falt da naturligvis også bort og denne trengte ikke lenger å bli behandlet i departementet. Saken fikk således sin endelige avgjørelse uten at det politisk ble nødvendig å fatte en beslutning. Et siste moment som da må forstås for å kunne gripe helheten i denne sakens utforming og utfall er hvorfor Sampo trakk budet.
Hvorfor trakk Sampo budet?
Da Sampos beslutning å trekke budet på Storebrand ble fremlagt, var begrunnelsen særlig knyttet til tre forhold. Man pekte på den negative markedssituasjonen generelt, på resultatutviklingen i Storebrand mer spesielt og det som generelt benevnes som ”the drawn - out process". Alle disse forhold hadde i følge Sampo medført at: ”[...] a completion of the transaction at the original offer price was no longer financially justifiable for the Sampo’s shareholders.” [175] Disse tre faktorene hadde skapt et for stort misforhold mellom den pris Sampo hadde tilbudt Storebrand-aksjonærene og den verdi disse aksjene nå hadde i markedet. Verdien på Storebrand hadde sunket med omlag 3,9 milliarder kroner sammenlignet med verdien på selskapet da Sampos bud ble utarbeidet og annonsert, og dette verditapet gjorde det svært lite attraktivt for Sampos aksjonærer å gjennomføre det planlagte oppkjøpet. Da Sampo endelig trakk sitt bud var det således i all hovedsak de finansielle forutsetningene for transaksjonen som var avgjørende. Hva kan forklare at de finansielle forutsetningene var blitt så radikalt endret?
Markedsutviklingen generelt. Den generelle utviklingen i finansmarkedene på det tidspunktet da konsesjonssøknaden ble behandlet var negativ. Som Sampo selv uttrykte det: ”Share prices have gone down substantially worldwide during the summer and the drop has been further deepened by the recent dramatic events.”[176] Den reelle situasjonen i amerikanske økonomi hadde vært uklar en stund, og dette påvirket aksjemarkede verden over i en negativ retning. I tillegg var markedet for IT aksjer, som lenge hadde vist en voldsom vekst, nå i fritt fall. Det siste sentrale element er selvsagt terroraksjonen mot World Trade Center den 11. september. Denne aksjonen medførte en ytterligere forsterkning av den negative trenden som allerede var i gang. Som selvstendig moment i Sampos budoppgivelse må dette forstås som en faktor som påvirket villigheten av å gjennomføre transaksjonen rent allment. Situasjonen i finansmarkedene var svært usikker, den generelle stemningen i markedene var avventende og risikoen ved å gjennomføre omfattende strukturelle omveltninger ble sannsynligvis vurdert til å være for stor i den situasjonen som forelå.
Storebrands situasjon i markedet. Videre påvirket den generelle markedsutviklingen verdien av Storebrand i en svært negativ retning. Frykt og usikkerhet etter terroranslagene påvirket forsikringsaksjer i særlig negativ grad, og Storebrand var her ikke noe unntak. Denne negative kursutviklingen var en andre sentral grunn til Sampos budoppgivelse. Slik Sampo selv antydet var: ”The company’s performance [...] weaker than the threshold value determined in the offer conditions.”[177] Det er imidlertid viktig å understerke at denne situasjonen ikke var ny. Som vi tidligere har sett hadde Storebrand presentert mer eller mindre utilfredsstillende resultater to år på rad. Kursen på Storebrand-aksjen var også jevnt synkende hele vinteren og våren frem til Sampos bud ble lansert. Mye av forklaringen på Storebrands høye og relative stabile kurssituasjon i store deler av 2001 må således kunne tilskrives markedets forventning til den foreslåtte transaksjonen, og den kan i alle tilfeller ikke ha vært et resultat av god intern drift eller en generelt positiv markedssituasjon.[178] Ut over sommeren og høsten begynte troen på Storbrand-aksjens lønnsomhet imidlertid igjen å svekkes og kursen sank dramatisk. Det er ikke unaturlig å tro at DnBs strategiske blokkering og politikernes motvilje og langdryge behandling kan ha virket til å svekke troen på at transaksjonen i det hele tatt lot seg gjennomføre, og at dette således også påvirket Storebrand-kursen i en negativ retning.
”The drawn-out process”. Den pessimisme som ble skapt i og med Kredittilsynets negative holdning til Sampos konsesjonssøknad, de klare signaler man mottok fra politisk hold om at man ikke ønsket et salg av Storebrand og den tid det tok å avgjøre saken i det offentlige beslutningsapparat, må også forventes å ha hatt en negativ betydning for Storebrands kursutvikling. Sjansen for at Finansdepartementet ville si ja, må etter hvert ha blitt oppfattet som svært liten. Videre er det tvilsomt om Sampo hadde tid til å vente på en rettslig prøving av saken, enten nasjonalt eller i EØS-systemet. Dermed kan det kursfall vi så i Storebrand ikke kun tilskrives markedsutviklingen generelt, men den må også betraktes som et resultat av at mulighetene for få gjennom den planlagte transaksjonen etter hvert ble oppfattet som minimale. Det offentlige systems uttalelser og signaler kan altså ha virket til å senke Storebrands kurs betraktelig og derved åpenbart nedsette Sampos interesse for gjennomføre transaksjonen. I etterkant fremstår dette som en elegant offentlig interessehevding gjennom bruk av en av markedets mest sentrale logikker, nemlig den at selskaper som oppfattes som oppkjøpsobjekter prises høyt, mens selskaper som oppfattes å være i en låst situasjon, prises lavt.
I en videre sammenheng er momentet også interessant fordi det underbygger vår grunnleggende antagelse om at denne sakens endelige utfall ikke kan forstås ut i fra markedsutviklingen alene, men må sees som et resultat av en lengre og mer omfattende prosess. Den markedsutvikling som til sist gjorde seg gjeldene var forutsatt av at denne saken hadde ”dratt så langt ut i tid”. Den var forutsatt av den politiske motvilje mot transaksjonen, en motvilje hovedsakelig basert i et ønske om å realisere et sterkt norskbasert finansforetak. Den var videre forutsatt av politikernes manglende evne til å hevde sine interesser og slik avslutte saken på et tidligere tidspunkt. Den var ikke minst forutsatt av DnBs aksjekjøp og blokkering av Sampos bud. Foruten denne blokkeringen kunne saken vært avgjort på sommeren. Til sist var markedsutviklingens innvirkning forutsatt av at Sampo i det hele tatt valgte å søke om konsesjon trass i at oppslutningen blant aksjonærene umiddelbart tilsa at en slik ikke kunne oppnås, og videre var den forutsatt av den tid det så tok å behandle denne søknaden i det offentlige beslutningssystem.
Oppsummering: Kampen om Storebrand i et maktperspektiv
Sampos bud kom i en situasjon og på et tidspunkt som ikke var spesielt gunstig for å lykkes. Salget av Kreditkassen hadde skapt en situasjon der både næringsmessige og politiske interesser opplevde en klar ambivalens, stilt opp mot muligheten for utsalg av ytterligere en stor norsk finansinstitusjon.
DnB hadde klare grunner for å stanse den planlaget transaksjonen. Da fusjonsplanen feilet, ble det viktig å bevare status quo. DnBs makt kan knyttes til tre sentrale forhold. For det første var den relatert til en finansiell kapasitet. Denne virket i kombinasjon med evnen til å anvende et spesifikt legalt system til egen fordel. DnBs strategi for blokkering var nettopp tuftet på dette forhold. For det andre ble denne makten forsterket og dels muliggjort ved en omfattende strategi for informasjon. Slik klarte DnB å skape og opprettholde et ”forretningsmessig” bilde eller definisjon av den blokkeringsstrategi som var etablert. I forlengelsen av dette fremstår et tredje sentralt moment. Som et ledd i å styrke egne muligheter evnet DnB å etablere en koalisjon av støttespillere med interesser som sammenfalt med de overordnede preferanser DnB hadde. Den rene pengemakt kan dermed sies å ha støtte seg på en makt fundert i strategisk bruk av det foreliggende lovverk, en evne til å definere egne handlinger og i etableringen av en effektiv koalisjon av støttespillere. Samtidig er det viktig å understreke at DnB ikke evnet å få alle sine preferanser innfridd. DnBs uttalte interesse var å få i stand en fusjon med Storebrand, et ønske som ikke ble realisert. DnBs makt var således i all hovedsak knyttet til at de ”ble kvitt Sampo”, slik at et potensielt handlingsrom for fremtidige strukturelle løsninger ble opprettholdt.
For det politiske miljø fikk denne prosessen også et ønsket utfall. Det er imidlertid vanskelig å peke på noen klare, virksomme maktstrategier fra politisk hold. I den grad det politiske system her kan sies å ha hatt makt, må denne først og fremst knyttes til deres stilltiende deltakelse i den koalisjon av interesser som støttet opp om DnBs blokkering. Denne makten var imidlertid helt og holdent basert på DnBs aktive inngripen i saken. Det som dermed fremstår som mest slående også i denne saken er den statlige avmakt som ble utvist overfor uttalte politiske ambisjoner. Igjen skapte et fragmentert Storting kollektive samhandlingsproblemer ved at man ikke evnet å enes om en klar og tilgjengelig strategi for å stanse Sampo. Saken ble i stedet et middel i den pågående politiske maktkampen, og gjennomføringen av foreslåtte strategier ble umuliggjort. Mer omfattende tiltak, slik som å oppkapitalisere DnB eller å gjøre en direkte inngripen i Storebrand via Bankinvesteringsfondet, ble også frafalt. Dette til tross for at vitale nasjonal interesser var flagget.
I den situasjonen som forelå evnet verken Sampo eller Storebrand å løse de strategiske oppgavene de stod overfor bra nok. For det første ble den politiske dimensjonen sterkt undervurdert. Salget av Kreditkassen hadde skapt en radikalt endret situasjon hvor alternativene for nasjonal konsolidering var sterkt begrenset. Sampos overordnede visjon for oppkjøpet kom i liten grad frem og budet ble umiddelbart stående i sterk kontrast til de politiske preferansene. Betydningen av transaksjonen for Storebrand som selskap kom raskt i skyggen og den ble etter hvert redusert til en kamp om hvorvidt den kunne godkjennes juridisk. Dermed var et avgjørende strategisk feilgrep den manglende prioriteringen av å bygge opp en fungerende definisjon av egne handlinger slik MeritaNordbanken lykkes med.
Kampen om Storebrand ble avgjort av DnBs strategisk eierskap, i kombinasjon med de eksisterende juridiske rammebetingelser og en uformell, men betydelig politisk støtte. De radikale markedsendringene som etter hvert gjorde seg gjeldende, og som fremstod som den umiddelbare årsaken til at Sampo til sist trakk budet, var indirekte betinget av disse momentene. Samlet virker disse faktorene til å forklare hvorfor Storebrand ikke ble solgt til Sampo.
[131] Jf. Dagens Næringsliv, 16. oktober 2000; 17. oktober 2000 og 19. oktober 2000.[]
132 Innst. S. nr. 245 (1999-2000), s. 3[]
133 St.meld. nr 11 (1999-2000) Kredittmeldinga 1998.[]
134 Innst. S. nr. 44 (1999-2000).[]
135 Det er i det hele et sentralt preg ved politiske vedtak vedrørende statlig næringsdrift som sådan at de ukritisk opererer med et uklart og konflikterende sett av styringsprinsipper. Denne uklarhet knytter seg ikke bare til hvilke hovedtyper av styringsprinsipper som til enhver tid skal gjelde, men den kommer også til uttrykk som en uklarhet knyttet til eksempelvis hva et prinsipp om forretningsmessighet rent faktisk innebærer. Det første er et åpenbart ”styringsparadoks” som man i liten grad har forholdt seg aktiv til, og som har som resultat en latent konflikt i den statlige eierutøvelsen (Jf. Engelstad 1999c, s. 9). Det andre moment leder til forvirring knyttet til hva staten som eier rent faktisk opplever at den kan gjøre som en forretningsmessig eier. Heri ligger noen åpenbare kilde til en redusert handlingsevne. Vi vender tilbake til en diskusjon av disse mer overgripende problemstillinger i vår diskusjon av statens styringsevne i kapittel 7.[]
136 Stortinget, 7. desember, 1999.[]
137 Vi tenker her særlig på at strukturendringer som regel omfatter kurssensitive opplysninger som i henhold til lovverket skal være konfidensielle.[]
138 Bjørn Erik Rasch (1993) har nettopp pekt på at symbolpolitikk kan forstås både som pseudopolitikk, en politikk uten feste i en saklig rasjonell begrunnelse, og også som meningsskapende handlinger, handlinger som primært virker til å bestyrke den handlendes selvforståelse (i denne sammenheng, den handlendes forståelse av rollen som politiker). Vi aner begge typer av symbolpolitikk i vårt omtalte tilfelle. Vi ser et vedtak uten følge av noen gjennomtenkt plan for vedtakets realisering, altså et vedtak med et visst pseudopolitisk preg, og vi ser et vedtak som vokser ut av et politisk system som har fått satt sin selvforståelse som styrer under press, altså et vedtak som kan tenkes å virke til å bekrefte politikerns forståelse av seg selv som de reelle styrerne.[]
139 Rasch (1993: 12) uttrykker denne mekanismen som følger: ”Av og til tjener symbolpolitikken til å dekke over eller pynte på realiteter. Kanskje er formålet å gi inntrykk av noe, fordi det antas å styrke ens popularitet og velvilje i opinionen.”[]
140 Jf. March og Olsen (1989), s. 23-24 og 160-162.[]
141 Jf. Meyer og Rowan (1977).[]
142 Nå har vi tidligere lagt vekt på vise empirisk hvordan statens styringsambisjon for finansnæringens strukturutvikling ble endret etter salget av Kreditkassen. Vi underbygget dette ved å vise til et omfattende sett av politiske formuleringer vedrørende et ønske om statlig medvirkning i byggingen av en sterk norsk finansenhet, formuleringer som ble fremsatt både i offentlige dokumenter, i stortingsdebatter og i media. Særlig tydelig var dette i forhold til Arbeiderpartiet som både i opposisjon og i posisjon uttrykte sterke politiske preferanser i en slik retning. Gitt disse stadig gjentatte vedtak og uttalelser kan det virke noe urimelig å umiddelbart avfeie dem som rene symbolhandlinger. En forklaring på politikernes manglende evne til å realisere en sterk norsk finansenhet i perioden etter salget av Kreditkassen som henviser til disse vedtakenes symbolpolitiske karakter kan virke som et argument som motsier elementer i vår tidligere argumentasjon. Imidlertid ser vi det ikke som problematisk å peke på mekanismer som er forankret i symbolpolitikk samtidig som vi hevder at styringsviljen innebar reelle styringsambisjoner. Årsaken er det enkle faktum at menneskers motiver sjelde kan sies å være helt entydige og klare. Videre er det også slik at politikk involverer svært mange aktører med ulike oppfatninger og forståelser. Dermed kan det være slik at ulike forklaringer gjør seg gjeldende for ulike grupperinger, eksempelvis politiske partier. Vi søker dermed å se de symbolpolitiske aspektene i sammenheng med flere andre faktorer.[]
143 Dagbladet, 23. mai 2001.[]
144 ”Sampo and Storebrand. A Nordic Parteship.” Presentasjon ved offentliggjøring av budet, 21.mai 2001.[]
145 I Årsmeldingene for 1999 og 2000 karakteriseres konsernresultatene som henholdsvis ”akseptable” og ”ikke tilfredsstillende”. Som forklaringer viser man til ”Svake skaderesultater [...]” (1999, s. 5), ”[...] meget svakt resultatbidrag fra If [...]” og ”[...] betydelige tapsavsetninger i Finansbanken.” (2000: 5).[]
146 Dagens Næringsliv hevdet 30. mai at Storebrand hadde arbeidet med strukturspørsmål på de 18 siste styremøtene før Sampos bud forelå og at konsernsjefen Idar Kreutzer helt siden sin tiltredelse på høsten 2000 ” på oppdrag fra Storebrand-styret jobbet på spreng med en ny struktur for selskapet.”[]
147 Dette var også ett av Kåre Willochs poenger i kronikken ”Kapitalister bør kunne vise samfunnsånd”, Aftenposten, 23. juni 2001.[]
148 Brev til Storebrands aksjonærer fra DnB Holding ASA, Juni 2001.[]
149 Dagens Næringsliv, 12. juni 2001.[]
150 Brev til Storebrands aksjonærer fra DnB Holding ASA, Juni 2001; Debattinnlegg fra Svein Aaser, Dagens Næringsliv, 12. juni 2001.[]
151 Eksempelvis Fokus Bank som forsvant til Den danske Bank, Bergensbanken som gikk til Handelsbanken og Sparebank 1 gruppen som fikk omfattende svensk eierskap med Föreningssparebankens inntreden. Her ble senere Vår bank og forsikring innlemmet. Salget av Kreditkassen betød i praksis også tap av forsikringsselskapene Norske Liv og K-fondsforsikring, som var en del av Kreditkassen, og en innfusjonering og slanking av Vesta Liv, som ble en del av Nordea konsernet via MeritaNordbankens oppkjøp av UniDanmark.[]
152 Karl Eirik Schjøtt-Pedersen. Stortinget, 30. mai 2001.[]
153 Ideen om politikkens retrett er lansert av Makt- og Demokratiutredningens leder Øyvind Østerud (2002a og 2002b) som en generell diagnose av endringer i det norske politiske system. I vår konkrete sak ser vi nettopp at politikerne offentlig signaliserer en retrett, men vi understreker betydningen av at dette var det offentlige bildet som ble forsøkt skapt. Som vi snart skal komme tilbake til foregikk også en mer uoffisiell koordinering og samordning som på ingen måte peker i retning av en politisk retrett. []
154 ”Folketrygdfondet har rundt ni prosent, og jeg regner med at fondet har merket seg de politiske signalene.” Karl Eirik Schjøtt-Pedersen til Aftenposten, 22. mai 2001.[]
155 Stortinget, 30. mai 2001.[]
156 Folketrygdfondets formål, reglement og forvaltningsordning er tilgjengelig via deres hjemmesider, www.ftf.no.[]
157 (§ 5).[]
158 Dette er en ordning som i det senere har vært under betydelig debatt, jf. feks. Aftenposten, 18. og 19. februar 2002.[]
159 Forhandlinger og uformelle sonderinger mellom regjeringen og opposisjonen på Stortinget er et klassisk eksempel på det fenomen som har blitt betegnet ”maktintegrering” (Hernes og Nergaard 1989).[]
160 Se for eksempel Statlig eiermakt i norsk næringsliv utgitt av Høyres hovedorganisasjon (1997). Jens Arup Seip (1968) har vist hvordan avstanden mellom politiske normer og faktiske handlinger er en spenning som forfulgte den norske liberalismen på midten av 1800-tallet. Men en slik spenning er avhengig av at dens uttrykk dempes for å kunne eksistere uten å skape en ”identitetskrise”. Hadde Høyre stilt seg bak et statlig organisert fientlig oppkjøp i Storebrand ville den allerede spente stillingen mellom partiets normative programerklæringer og deres støtte til Arbeiderpartiet i denne saken, skapt en betydelig konflikt mellom politiske idealer og realiteter.[]
161 Jf. Aftenposten 1. juni 2001.[]
162 Bankinvesteringsfondets leder Jan Willy Hopland gav i en uttalelse til Dagens Næringsliv den 4. august støtte til DnBs uvilje mot å akseptere Sampos bud og han hevdet videre at ”en sammenslåing av DnB og Storebrand vil være god for alle parter på sikt”.[]
163 Ved et tilfelle ble det uttrykt en viss politisk usikkerhet vedrørende de regler som skulle gjelde for konsesjonsbehandlingen. I Dagens Næringsliv 14. juli ba Einar Stensnæs i Kristelig Folkeparti om at det måtte komme en avklaring av det lovgrunnlag som skulle gjelde for behandlingen av Sampos konsesjonssøknad. Stensnæs fikk støtte av Fremskrittspartiets Siv Jensen og Høyres Per Kristian Foss i Dagens Nærinsgliv to dager senere.[]
164 Jf. Dagens Næringsliv, 2. november 2001.[]
165 En slik kontrafaktisk påstand er svært komplisert å begrunne. På den ene siden er det ikke sikkert at det fra politisk hold ville blitt avstått fra intervensjon hvis ikke DnB hadde agert som de gjorde. På den andre siden var det i den endelige uttalelsen fra Kredittilsynet momenter knyttet til de økonomiske sidene ved Sampos soliditet som tilsa at konsesjonssøknadens økonomiske side ikke var ferdigbehandlet. En tok hovedsakelig stilling til de juridiske sidene. Dermed er det verken sikkert hvordan formen eller utfallet ville blitt påvirket av et eventuelt passivt DnB.[]
166 I disse informasjonsrundene var det fra DnBs side viktig å få frem de industrielle og lønnsomhetsmessige sider ved de planene man selv hadde, og aktivt prøve å nedtone de nasjonale og politiske elementene som åpenbart også gjorde seg gjeldende. I forhold til de aksjonærene man søkte å overbevise, kjempet man imidlertid i mot en økonomisk logikk som var svært vanskelig å overvinne. DnB kunne vanskelig argumentere seg bort fra at Sampos bud rent finansielt var mye bedre enn det bytteforhold DnBs fusjonsforslag la opp til. Argumentene om at det var skattemessige sider ved Sampos bud som nærmest opphevde den finansielle forskjellen og at DnBs løsning på lang sikt ville skape aksjonærverdier som oversteg de kortsiktige gevinstene nådde ikke gjennom. I steden ble de umiddelbare økonomiske incentivene for aksjonærene og presset fra markedet mot å fremstå som profesjonelle i betydningen økonomisk rasjonelle, for vanskelige å motarbeide. Det var slik sett ikke bare Sampos finansielle bud i seg selv DnB måtte kjempe mot, men også markedets sterke forventninger til aktørene om å være økonomisk rasjonelle. Om Storebrands aksjonærer hadde sagt nei til Sampos bud uten å komme opp med en troverdig, god og økonomisk rasjonell grunn, noe som umiddelbart syntes vanskelig, ville de kunne risikere å miste tillit i markedet. Et slikt generelt tillitstap ville kunne påføre dem mer skade i det lange løp enn det de eventuelt ville tape ved å si nei til Sampo.[]
167 Per Kristian Foss, referert i Aftenposten, 26. juni 2001. Noe senere i prosessen uttalte Senterpartiets Gudmund Restad følgende til Dagens Næringsliv: ”Jeg synes ikke jeg bør gi råd til DnB, men jeg har ingen innvendinger mot at DnB har valgt å sitte med sine aksjer” (Dagens Næringsliv, 14. juli 2001).[]
168 Jf. også finansministerens uttalelser i Aftenposten, 6. juli 2001.[]
169 Den irritasjon disse etterhvert utviklet var forsåvidt forståelig. En uhøytidelig utregning gjort av Dagens Næringsliv viste at DnB, gjennom sin vellykkede blokkering, påført de andre Storebrand- aksjonærene et samlet tap på omlag 8,1 milliarder norske kroner. Beløpet fikk i ettertid benevnelsen ”en Aaser”.[]
170 Et godt eksempel på den manglende enighet i næringslivskretser vedrørende dette spørsmål fremkommer i en spørrerunde utført av Dagens Næringsliv den 14. juli 2001. 34 ”ledere” ble spurt hvorvidt de mente DnB burde si ja til Sampos bud på Storebrand. Svarene er på ingen måte entydige og viser en klar tendens til splittelse i synet på DnBs uvillighet til å slippe Storebrand. (Illustrerende for denne avisens agenda er det imidlertid at man samlet kommentarene under overskriften ”Lederne mener Aaser bør selge”. En nøye opptelling viser imidlertid at blant de 34 lederne man spurte svarte kun 15 eksplisitt ja, 1 antydet et ja, 15 personer svarte enten eksplisitt nei eller mente at avgjørelsen måtte være opp til DnB selv, mens 3 ikke ønsket å uttale seg.)[]
E[t[ [i[l[l[u[s[t[r[e[r[e[n[d[e[ [e[k[s[e[m[p[e[l[ [e[r[ [d[e[n[ [m[a[r[k[e[d[s[v[u[r[d[e[r[i[n[g[ [s[o[m[ [b[l[e[ [g[i[t[t[ [D[n[B[ [a[v[ [D[e[u[t[s[c[h[e[ [B[a[n[k[ [d[e[n[ [2[5[.[ [j[u[l[i[.[ [V[u[r[d[e[r[i[n[g[e[n[ [h[a[r[ [t[i[t[t[e[l[e[n[:[ [”[D[e[n[ [n[o[r[s[k[e[ [B[a[n[k[ [-[ [I[t[’[s[ [n[o[t[ [p[r[e[t[t[y[ [b[u[t[ [i[t[ [w[o[r[k[s[”[.[ [G[j[e[n[n[o[m[g[å[e[n[d[e[ [o[m[t[a[l[e[s[ [h[e[r[ [D[n[B[s[ [f[u[s[j[o[n[s[i[n[v[i[t[a[s[j[o[n[ [o[g[ [b[l[o[k[k[e[r[i[n[g[ [s[o[m[ [u[t[f[a[l[l[e[t[ [a[v[ [e[n[ [r[e[n[ [s[t[r[a[t[e[g[i[s[k[ [v[u[r[d[e[r[i[n[g[.[ ]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]]I analysen heter det blant annet: ”With the acquisition of a 9,8% stake via shares and options in Storebrand we believe that Sampo’s offer now can be blocked.” Og videre: ”DnB’s offer for Storebrand raised fears of intervention in the finacial sector by the Norwegian government in pursuit of a national champion. In practise DnB has secured a blocking minority of it’s own”.[]
171 En vurdering av detaljene i den juridiske argumentasjonen kan ikke gjøres her. Det er tilstrekkelig å slå fast at det fra Sampos side ble vurdert å være en åpning i regelverket og at 90-prosents aksept ikke var nødvendig.[]
172 På den andre siden kan det også ha vært slik at det å endre en juridisk instans’ oppfatning ville være en tyngre prosess enn å overbevise politiske representanter.[]
173 Unntaket er oppfordringene fra en del sentralt plasserte opposisjonspolitikere om at Finansdepartementet måtte avklare de juridiske uklarhetene. Disse kom på sommeren. Etter dette var det stort sett stille om søknaden i politiske kretser. Det generelle inntrykk fra våre samtaler med politikere er at spørsmålet mer eller mindre forsvant ut av deres interessefelt etter at konsesjonssøknaden var innlevert.[]
174 Aftenposten, 1. august 2001.[]
175 "Sampo will not complete the Storebrand transaction", pressemelding fra Sampo, 1. oktober 2001.[]
176 "Sampo will not complete the Storebrand transaction", pressemelding fra Sampo, 1. oktober 2001.[]
177 "Sampo will not complete the Storebrand transaction", pressemelding fra Sampo, 1. oktober 2001.[]
178 Vurderingen er delt av flere aksjeanalytikere. Jf. eksempelvis uttalelser i Aftenposten, 2. august 2001og 13. august 2001 Det er også påfallende å se hvordan presentasjonen av halvårsresultatene som avdekket et underskudd på 343 millioner kroner etter skatt ikke påvirket kursforholdene i nevneverdig grad (Jf. også NTB, 16. august 2001; Aftenposten, 16. august 2001).