1.4 Makt i økonomisk sammenheng
Måling av makt
Å måle makt er ikke enkelt. Det kan trenges mange dimensjoner. Tidsdimensjonen er vesentlig. I noen tilfelle vil det å bruke makt medføre å miste den. En bilist som kjører på en syklist vil vanligvis måtte stoppe og i noen tilfelle miste førerkortet, som er lisensen til å bruke bilmakten.
Slik vil det også ofte være i økonomien. En stor aktør kunne ha makt i form av ressurser til å underby små konkurrenter så lenge at de forsvant som konkurrenter. Hvis bedriftene så vil ta ut en stor profitt ved å heve prisene mye, oppstår det en risiko for at myndighetene griper inn eller nye konkurrenter lar seg friste av de høye prisene til å gå inn i markedet. I dette valget kan det å ta ut stor profitt gi ressurser som igjen kan brukes til å påvirke myndigheter eller motstå angrep fra andre som vil inn på markedet. Makt i økonomien er ikke nødvendigvis synlig på et gitt tidspunkt, men kan best sees over tid.
I vår sammenheng blir spørsmålet: Hvem har fått mye ut av de omleggingene som har skjedd? Det er vel grunn til å tro at de som har fått mest penger og posisjoner ut av endringene har hatt mest makt.
Markedsmakt
I det ideelle markedet har ingen makt. Alle er prisfaste kvantumstilpassere. Det vil si de tar prisene for gitt i markedet og tilpasser mengdene ut fra egne ønsker, vanligvis ut fra hva de finner mest lønnsomt. Prisene blir da fastsatt av markedet uten at noen bestemmer hva de skal være.
Alternativt kan en aktør påvirke prisen ved sin adferd i markedet. En selger vil ofte være i den situasjonen at han får en lavere pris jo mer han selger. Det betyr til gjengjeld at han kan øke prisen ved å redusere kvantum. Det er det monopolister og bedrifter som er i liknende situasjoner gjør (se boks B).
|
Boks B: Kort monopolkurs for ikke-økonomer.
|
|
Monopol er vanligvis tenkt som den endelige markedsmakt, men det er noe helt annet å ha monopol på melk enn på napoleonskaker. Det er også noe helt annet å ha monopol på et bestemt akebrett enn på en bestemt medisin. Betydningen av monopol avhenger både av størrelsen på markedet og på hvor sterkt monopolet er.
|
|
(Illustrasjon mangler)
Den typiske situasjonen er at monopolisten står overfor én etterspørselskurve, men kan velge pris og kvantum selv. Det er da vanlig at desto høyere pris han setter desto mindre får han solgt. Figur 1 viser hva som lønner seg for monopolisten. Når produsenten øker produksjonen blir prisen han kan selge for lavere. Ekstrainntekten ved salg av en ekstra enhet (grenseinntaket) går imidlertid enda mer ned fordi prisen på alle enhetene går ned. Når grenseinntaket blir lik grensekostnaden, det vil si når ekstrainntekten og ekstrakostnaden ved å produsere en ekstra enhet er like, lønner det seg ikke for produsenten å produsere mer. For samfunnet er det imidlertid fortsatt slik at betalingsvilligheten (etterspørselen) er større enn kostnaden ved å produsere en ekstra enhet.
|
|
(Illustrasjon mangler)
Det er lett å se at brattheten på etterspørselskurven sier noe om hvor mye man kan tjene på å være monopolist. Hvis etterspørselskurven var flat ville grenseinntaket ikke avvike, pris ville bli lik grensekostnad og samfunnstapet ville bli eliminert. Figur 2 viser en situasjon med brattere etterspørselskurve der løsningen i Figur 1 (A) var en mulighet. Profitten øker og samfunnstapet øker.
|
|
Algebraisk kan monopolistens tilpasning skrives slik: (Illustrasjon mangler)der p(x) uttrykker at prisen monopolisten oppnår avhenger av kvantum han selger, k’(x) er grensekostnaden som funksjon av kvantum og e er priselastisiteten.
|
|
Ser vi i første omgang bort fra etterspørselselastisiteten ved å sette den til null har vi den ideelle situasjonen med pris lik grensekostnad fordi prisen er gitt i form av en vannrett linje. Det vil si vi har en prisfast kvantumstilpasser og ikke en monopolist. Når etterspørselskurven faller som i figurene er priselastisiteten negativ og mer negativ dess brattere kurven er. Mulighetene for å ta ut monopolprofitt øker med (den negative) størrelsen av priselastisiteten. Dette er et grunnlag for å si at (den negative) størrelsen av etterspørselselastisiteten er et mål på markedsmakt.
|
|
Grunnlaget for stor markedsmakt er at varen er nødvendig og forskjellig fra andre varer. Det er grunnlaget for mye reklame. Målsettingen er ofte å få etablert merkevarer der eierne har monopol på merket. Jeg skal ikke gå inn på maktmulighetene som ligger i slik bearbeiding av markeder, men det er imidlertid nødvendig med tre tilleggsbemerkninger:
|
|
Boks C: Rent-Seeking
|
|
For å diskutere makt i markeder er det nyttig med begrepene ”rent-seeking” eller ”rent-seeking behaviour”. Leon Felkins gir følgende definisjon:
The expenditure of resources in order to bring about an uncompensated transfer of goods or services from another person or persons to one’s self as the result of a ‘favourable’ decision on some public policy.[7]
|
|
Det sentrale her er at man bruker ressurser på noe som ikke gir produksjon, men overføring. I økonomisk terminologi er dette et negativt ladet ord. Det negative består i to deler:
|
|
Den mekanismen det vanligvis tenkes på er monopol, men selv om monopol kan gis en vid betydning, er det grunn til å ta med mange andre mekanismer, for eksempel skatt og tilgang til naturressurser (se punkt 2.8).
|
Evnen til å øke prisen kan beskrives ved priselastisiteten (den direkte cournot-elastisiteten).[8] Desto større den er, desto mer makt har tilbyderen i et marked. I et enkelt marked er dette et ganske godt mål på makt. Den makten er selvsagt mer verdt om markedet er stort. Men nisjer har lenge vært et motebegrep i næringslivet fordi nisjer gjør det lettere å etablere en situasjon med stor priselastisitet.
Konkurranselovutvalget viser hvordan begrepet markedsmakt blir vanskelig i skjæringspunktet mellom økonomi og jus:
Det finnes ingen entydig definisjon av markedsmakt. Markedsmakt knyttes gjerne til i hvilken grad en aktør kan opptre uavhengig av kunder og konkurrenter. I nyere praksis fra Konkurransetilsynet er ’markedsmakt’ beskrevet som et foretaks evne til å kunne gjennomføre ikke ubetydelige prisendringer uten at dette får merkbar innvirkning på omsatt kvantum (s. 56).
EU-domstolen har ... i sine avgjørelser uttalt at et foretak vil kunne ha en dominerende stilling dersom foretaket i ’merkbar grad’ kan opptre uavhengig av sine konkurrenter (s. 58).
Spesielt det norske Konkurransetilsynet legger listen høyt slik at det skal mye til for å ha markedsmakt. Selv monopoler vil kunne falle utenfor en slik beskrivelse. Konkurranselovutvalgets forslag til ny lov, §3-2, spesielt b) og c), er imidlertid mye klarere og gir mer mening i økonomisk sammenheng.
I vår sammenheng skal vi også bruke begrepet "tynt marked", det vil si få relevante interessenter. Det ekstremt tynne markedet er monopolsituasjonen. Det er for eksempel et problem når bare ett firma byr på et offentlig anbud. Man har ikke noe sammenlikningsgrunnlag og prisen kan bli høy. Det er imidlertid fortsatt et problem om det er få som byr på et anbud. Tilbyderne kan blant annet gjøre gjetninger om hva konkurrentene gjør og ta sjansen på å sette prisen høyt i håp om at de andre også gjør det. Spesielt problematisk er det å legge ut flere anbud, om kapasiteten blant interessentene ikke er stor nok til å dekke alle anbudene. Det kan også være tilfelle selv om det er mange tilbydere.
Økonomi som mål på makt
Makten i markedet kan måles med hva man får ut av det; hva markedsmakten er verdt. Målsettingen forutsettes å være profittmaksimering, og profitt blir da et mål på makten. Profitten er også kilde til akkumulering som gir kapital. At kapital gir grunnlag for makt trenger ikke særlig mye begrunnelse. Man kan blant annet kjøpe virksomheter som driver med maktutfoldelse av den typen som diskuteres i denne rapporten.
I vår sammenheng er formuen viktig som reserve i forbindelse med trusler om og eventuell gjennomføring av undersalg eller andre tiltak for å drive konkurrenter ut av et marked (se boks B og punkt 1.4.4). Selve størrelsen på formuen kan imidlertid være et dårlig mål. For noen år siden var eiendomsverdiene i Tokyo så høye at mange store eiendomsbesittere der ble regnet som de rikeste i verden. Det gjaldt blant annet keiseren. Slike formuer ville imidlertid, selv ikke den gang, kunne realiseres, fordi et salg av noen størrelsesorden ville redusere prisene og dermed den målte formuen.
Makt i spill
Analysen av monopolmakt i boks B er enkel og gir et enkelt resultat. En vanlig måte å komplisere analysen på, er å la flere kunne handle ad gangen og gi deltakerne handlingsmuligheter som ikke bare påvirker deres egen situasjon. Ved å bruke spillteori kan man likevel få fram ganske presise svar. Blant annet kan den vanlige teorien for prisfast kvantumstilpasning og monopol beskrives mer fullstendig med et slikt apparat.
I sammenheng med spill er det tre maktelementer som er spesielt interessante: Allianser, trusler og informasjon.
Allianser kan gi makt, men er ikke utgangspunktet for denne analysen. De kommer likevel inn fordi mange av problemene tilknyttet markeder kan bli forstørret av allianser. I punkt 5.3 samles det noen momenter som gjelder allianser i norsk økonomi.
Jeg har nevnt noen sammenhenger der trusler kommer inn som maktmidler, men det er mulig å behandle dette mer generelt. Jo verre man kan gjøre det for en forhandlingsmotpart, dess mer kan man få gjennomslag for sine ønsker. For eksempel desto større streikekasse man har, desto sterkere står man i lønnsforhandlingene. Det er da ofte et poeng å få vist fram trusselen, for eksempel streikeviljen, for å overbevise motparten om styrken i truslene.
Med informasjon som maktmiddel er det annerledes. Her er det informasjonen man kan holde for seg selv som er maktmidlet.[9] I en sentral bok om offentlig regulering og kjøp karakteriserer Lafont og Tirole (1993) de følgende setninger som de sentrale ideene i boka og som ”the regulatory response to asymmetry of information” (s 59f, mine kommentarer i parentes):
- Asymmetric information forces principals (her myndigheter) to give up costly rents to their agents (her private eller mer eller mindre offentlige bedrifter som de kjøper fra).
- To mitigate these costs, allocations are distorted away from first-best allocations to ward low powered schemes.
Mekanismen her er at siden vi ikke vet hvor effektive firmaer kan være må vi lage et system som får dem til å vise at de er effektive ved å gi dem mer penger når de viser effektivitet. For at dette ikke skal bli for dyrt kan vi imidlertid ikke samtidig gi dem de mest effektive incentiver til maksimal innsats.[10]
|
Boks D: Asymmetri som begrunnelse for offentlige løsninger
|
|
I forsikring er informasjon viktig. Desto mer man vet om forsikringsobjektet dess bedre kan man beregne risiko og dess bedre kan et forsikringsselskap konkurrere i et marked. I mange tilfelle har dette klare fordeler. Ved skadeforsikring vil for eksempel premien bli lavere om det er installert sikkerhetsutstyr som brannvarslere og automatisk slokkingsutstyr. Man får derfor et incentiv til å redusere risikoen.
|
|
Informasjon er imidlertid like viktig for premien der man ikke har så mye valg. For eksempel ved pensjonsforsikring blir det forventet vesentlig forskjellig pensjonsutbetalinger avhengig av helsetilstand, kjønn og alder. Selskapene ønsker større innbetalinger fra kvinner fordi de lever lenger og fra eldre fordi de har kortere tid igjen til pensjonsalder. Dette er en av flere forklaringer på at det er få kvinnelige ledere i privat næringsliv. Det er dyrere å forfremme kvinner.
|
|
I det offentlige har man som oftest ikke dette problemet. Når alle forsikres og det ikke er konkurranse, kan man ha gjennomsnittlige premieinnbetalinger og slipper forskjellsbehandlingen. Problemet kommer imidlertid til syne i forbindelse med innføring av konkurranse slik man har forsøkt med Kommunenes Landspensjonskasse (KLP). De private konkurrentene har startet med å tilby forskjellige forsikringer blant annet basert på kjønn. De ansatte har foreløpig nådd fram med at dette er et brudd på tariffavtalen.
|
|
Det er en forskjell på områder der en ønsker endringer i adferd fra forsikringstakeren og der man ikke ønsker det. I det første tilfellet kan konkurransen bidra til effektivisering. Risiko og risikoforebygging vil bli riktigere vurdert om forsikringstakeren via forsikringspremien og forsikringsvilkårene får signaler om kostnader ved sine valg. Helt riktig blir det imidlertid ikke før forsikringen også dekker offentlige kostnader (for eksempel brannvesen) og indirekte kostnader (for eksempel avbrudd/forsinkelser) for nabovirksomhetene fullt ut. For kjønn og alder er det ikke naturlig å ønske endring i adferd. Forskjeller i premie for kjønn og alder medfører derfor ingen effektiviseringsgevinst.
|
|
Som et forsøk på å tilpasse seg tariffavtalen har et privat selskap tilbudt seg å etablere et kjønnsnøytralt system. Det er lite trolig at en slik ordning kan virke i et konkurransepreget marked. Det vil bli mer lønnsomt å tilby slike ordninger til kommuner og kommunale bedrifter der andelen menn er relativt stor. Det er vanskelig å tenke seg at dette ikke vil komme til uttrykk i premier eller vilkår uten regulering som fjerner eller reduserer konkurransen. To alternative tolkninger av forsikringsselskapets tilbud blir derfor:
|
|
En alternativ ordning er at en samling av kommunene eller forsikringsselskapene faktisk utjevner kostnadene ved en avgift på mannlige ansatte eller pensjonister og en subsidie til kvinnelige ansatte eller pensjonister. Dette er faktisk viktige funksjoner som er innebygget i KLP og Statens Pensjonskasse.
|
8 Priselastisiteten er negativ og med større mener jeg i det følgende større tallverdi, det vil si mer negativ som igjen betyr at etterspørselskurven faller brattere. Det kan være forvirrende for noen at om priselastisiteten er liten kan markedet sies å være elastisk fordi en liten prisendring vil kunne gi stor endring i omsetningen.[]
9 Dette er et vanlig fenomen også i andre fag. Byråkrater kan skaffe seg makt ved å holde informasjon for seg selv. I forbindelse med intervjuer med byråkrater i tilknytning til dette prosjektet, var det nok noen av dem som ikke kom fram med all relevant informasjon som var offentlig tilgjengelig, men ikke nødvendigvis lett å finne.[]
10 Her er det sentralt at skattemidler koster noe i innkrevingen. Jamfør begrepet ”cost of funds” (se punkt 2.6). Det regnes altså med en skyggepris på offentlige midler som er større enn 1.