3.7 Bank og finans
Omleggingen til mer konkurranse kom i hovedsak i løpet av 1980-årene, det vil si før den perioden som behandles i denne analysen. Jeg skal likevel ta med denne sektoren av tre grunner.
- Vi får her et litt lenger tidsperspektiv.
- Sektorens sammenheng med offentlig sektor er ikke typisk.
- Denne sektoren har hatt sammenheng med og stor betydning for betalingsformidlingen og forsikringsbransjen som behandles i de to neste avsnittene.
Reguleringen av bank og finansmarkedene var i etterkrigstiden hovedsakelig en del av makroøkonomien. Ved å stramme inn på kredittmarkedet var det mulig å drive en mer ekspansiv finanspolitikk og samtidig holde en lav rente.[49] Denne politikken støtte på to mikroøkonomiske problemer: For det første et skattesystem som vred de reelle prisene (renten etter skatt) i retning av at det var mer lønnsomt å låne, for det andre mikroøkonomisk ineffektivitet i form av tungvinte veier rundt systemet og i form av feilinvesteringer.
I slutten av 1970-åra så vi det siste noenlunde vellykkede forsøket på en vesentlig innstramming i kredittmarkedet. Fra omkring 1980 begynte man på en omlegging som ble ytterligere ideologisk forankret etter regjeringsskiftet i 1981.[50]
På skattesiden nedsatte man Skattekommisjonen. Det var delvis å skyve problemene foran seg. Skattekommisjonen avga innstilling i 1984 og foreslo en pakke med straksløsninger som kunne gjennomføres fra 1987. Dette var i seneste laget i forhold til den makroøkonomiske utviklingen, men kunne ha dempet krisen som kom i 1988.
Fra omkring 1983 ble det fart i liberaliseringen av kredittmarkedet, ikke først og fremst i regelendringer, som gikk begge veier, som i det faktiske kredittvolum. Utviklingen viste raskt at det ikke hadde vært balanse i kredittmarkedet. Blandingen av skattesystemet og oppspart lånebehov førte til meget store økninger i kredittvolumet flere år på rad. På noen områder fikk man demonstrert ustabiliteten i markedet, blant annet på boligmarkedet. Det lønte seg å låne for å kjøpe, og det lønte seg enda mer fordi prisene steg. Følgelig steg etterspørselen også. Ved siden av de makroøkonomiske problemene var det også betydelige problemer med mikroøkonomien. Et hovedproblem var at verken bankene eller kontrollorganene var godt forberedt på endringene.
Bankene trodde at det var stordriftsfordeler på lånemarkedet, og gikk inn for sterk utlånsvekst.[51] Bankene var imidlertid vant med at kundene fikk lite lån i forhold til hva de ønsket og at sikkerheten var god. Bankene hadde derfor ikke gode systemer for vurdering av risiko og det hadde ikke myndighetene heller. Så gikk det også galt. De fleste bankene fikk etter hvert mange lån som ikke ble betjent og måtte avskrives. Bankene prøvde i det lengste å holde vanskelighetene skjult, noe som også økte problemene. Til slutt måtte myndighetene trå til med redningsaksjoner.
Bankkrisen i Norge var spesiell, men det var noen liknende problemer i andre land og det er senere innført bedre internasjonale standarder for sikkerhet. Disse reglene, som gjelder mange flere land enn EU, har også gjort det lettere å åpne for internasjonal konkurranse, men EUs regler har i praksis gjort det vanskelig for banker utenfor EØS å etablere seg. Konkurransen har gjort at selv om DnB har fått lov til å vokse, har det vært en viss begrensning på markedsmakten.
Bankmarkedet er fortsatt preget av sterkt offentlig engasjement. Ved å kontrollere sikkerhet i bankene og kredittinstitusjonene og garantere for alminnelige innskudd, reduseres transaksjonskostnadene.[52] Via Norges Bank bidrar også staten til å redusere noen stordriftsfordeler ved pengeforsyning og såkalt ”clearing”, det vil si avregningen mellom bankgrupperingene. De offentlige eierandelene i noen av bankene er mindre viktige i konkurransesammenheng. Det har vært ujevne, men klare, reduksjoner i rentemarginene i løpet av flere år nå. Dette er en indikasjon på at konkurransen virker.
Staten er fortsatt en stor eier på banksektoren. En del av eierinteressene kom med bankkrisen da staten måtte tre inn og redde mange banker. For disse bankene har statens eierandeler liten betydning for den økonomiske tilpasningen og vi kan i markedssammenheng betrakte dem som private. Det samme gjelder Postbanken som er solgt til DnB. For en del andre statsbanker gjelder det at de har fått en organisering og/eller adferd som likner mer på private banker. Som spesialiserte banker er de imidlertid relativt effektive med lave transaksjonskostnader. Både Husbanken og Lånekassen må i tillegg regnes som viktige informasjonskilder for sine kunder.
Overvåkningen av bankene i konkurransesammenheng er interessant. Kredittilsynet har relativt vide fullmakter og en avtale med Konkurransetilsynet. Man unngår svakhetene man har på for eksempel apotekmarkedet, der bransjens overvåkningsorgan bare kan kontrollere detaljleddet. Kredittilsynet kan se på helheten i bank- og finansbransjen når det gjelder konkurransen. Se Vedlegg A for ytterligere diskusjon av organiseringen av overvåkningen av konkurransen.
[49] Ekspansiv finanspolitikk betyr ikke nødvendigvis underskudd på statsbudsjettet. Like økninger i både inntekts og utgiftssiden gir øket etterspørsel, den såkalte "Haavelmo-effekten".[]
50 Det kan reises innvendinger når det gjelder demokratisk beslutning og spesielt åpenhet i forhold til deler av denne omleggingen, men det faller utenfor denne utredningen.[]
51 Stordriftsfordelene gjaldt for lån med samme sikkerhet. Øket lånemasse med øket risiko gir heller dårligere resultat.[]
52 Eksemplet Finance Credit viser at kontrollen kan forbedres i forhold til egenopplysningene fra institusjonene. Regjeringen vil imidlertid at tilsynene skal legge mer vekt på selskapenes systemer for egenkontroll (se vedlegg A).