3.8 Betalingsformidling
I slutten av 1980-åra var det skarp konkurranse mellom Postgiro og Bankenes Betalingssentral (bankgiro).[53] De hadde omtrent like mange transaksjoner, det vil si at bankgiro hadde tatt igjen Postgiro. De to systemene hadde ulike fordeler. Bankgiro var basert på en større kontomasse og mange flere banktjenester. Postgiro hadde flere statlige konti og tilgang til Postverkets nett av postkontorer. Av bankene var bare Postsparebanken knyttet til postgiro og bare for en del av sine konti.
Begge sider hadde fordeler av den såkalte skattebetalingsordningen som medførte at store midler ble stående til dels over lang tid. Summene var noe større for Postgiro, men betydde relativt mye mer fordi summen av øvrige innestående beløp var så mye mindre. Postgiro hadde bare muligheten til å plassere sine penger hos staten til en relativt lav rente. En god del av inntektene gikk i realiteten til Postverket som støtte for å drive i utkantstrøk. Postgirokontoret, som det da het, var bare en del av Postdirektoratet, og fikk først i begynnelsen av 1990-åra anledning til å lage eget regnskap og budsjett.
Postgiro hadde et enklere og dermed billigere system enn bankene. Dette skyldes delvis at både blankettbehandlingen og mesteparten av databehandlingen var samlet i Postgirobygget sentralt i Oslo. Bankene hadde også en tendens til overinvesteringer fordi de ville konkurrere på teknologi, delvis seg imellom og delvis i forhold til Postgiro.[54]
Situasjonen var preget av forhandlinger, delvis mellom partene, men også med myndighetene som presset på partene til å forhandle seg i mellom.
Bankene var presset økonomisk etter problemene på kredittmarkedet (se 3.7). De hadde satt opp sine gebyrer og ønsket at Postgiro og Postsparebanken skulle sette opp sine, fortrinnsvis så gebyrene ble like. De ønsket at Postgiro skulle få mindre støtte via skattebetalingsordningen og var eventuelt villige til å gi opp deler av sine egne fordeler fordi det ville ramme Postgiro i enda sterkere grad. Bankene var interesserte i en bedre utveksling mellom kontomassene, men bare med Postgiro og Postsparebanken som to deltakere i banksystemet og under forutsetning av at Postgiro ikke kunne konkurrere på pris. Et av framstøtene var en felles blankett som kunne brukes i begge systemene.
Postgiro ønsket muligheter til å kunne tilby flere banktjenester, spesielt kassakreditt og også å få plassere midler fritt. Man ønsket tilgang til kontomassen i bankene, men ønsket å ta forskjellig pris for gireringer innen sitt eget system, eller la dem være gratis, og til konti i banksystemet. Man ønsket også tilgang til bankenes kontantautomater.
Samtidig drev begge sider med produktutvikling og søkte teknisk samarbeid, men på egne premisser. Begge sider utviklet EFTPOS-systemer, det vil si butikkterminaler, og Postgiro utplasserte et mindre antall bankautomater. Postgiro forhandlet også om et bankdatasystem basert på felles teknologi med en del av bankene og utvidet sitt kontonummersystem fra 7 til 11 siffer med kontrollsiffersystem som dekket begge systemene.[55]
De viktigste kanalene for styring var imidlertid via Samferdselsdepartementet, Finansdepartementet og Norges Bank. Her var det en klar deling etter ansvarsområde. Samferdselsdepartementet hadde ansvar for Postgiro og støttet Postgiro. Finansdepartementet og Norges Bank hadde ansvaret for bankene og støttet dem. Som nevnt i 7.3 var det store problemer i banksektoren og bekymringen for bankene var reell. Saken ble imidlertid, spesielt av Norges Bank, framstilt slik at det var Postgiro som skapte problemer fordi de mottok så mye subsidier.
I en slik konstellasjon var det klart Finansdepartementet som var mektigst. Postgiro ble flyttet fra Postverket og slått sammen med Postsparebanken til Postbanken som igjen ble solgt til DnB som igjen solgte blankettbehandlingsdelen til BBS. Det viktigste som skjedde var imidlertid at Staten satte ut sine betalingsformidlingstjenester på anbud. En så stor kunde fikk meget gode vilkår og grunnlaget for en separat Postgirotjeneste var ikke lenger tilstede. Konkurransen mellom bank- og postgirosystemene ble dermed opphevet med bankene som vinner.
Problemet med å få til konkurranse i denne sektoren er knyttet til store faste kostnader (se boks H). De to systemene hadde, som beskrevet innledningsvis, ulik basis, kontomasse og andel statlige betalinger. Kontomassen bidro til å dekke store deler av kostnadene i banksystemet fordi selve bokholderiet er en stor del av betalingsformidlingen. BBS er på den annen side en slags samvirkebedrift som i stor grad tar priser lik gjennomsnittskostnader slik at det som ser ut som marginale kostnader for bankene skjuler en del faste kostnader.
Grunnen til at Postgiro lenge var større enn bankgiro var styrken når det gjaldt ut- og innbetalinger. Landsdekkende nett i form av postkontorer, og etter hvert landpostbud, ga et fortrinn når det gjaldt transaksjoner der bare en konto var innblandet og penger skulle ut eller inn. Det er et spørsmål om Postgiro kunne utnyttet dette fortrinnet bedre for å forbli størst, og dermed kunnet dekke inn de faste kostnadene med overskudd i forhold til marginale kostnader.
I denne sammenhengen gjorde antakelig Postverket og Postgiro flere feil, blant annet var samarbeidet dem imellom for dårlig. Postgiro ble litt for meget en melkeku, og ble ikke gitt nok frihet og kapital til å kunne ta opp konkurransen der Postgiro var svakest. Også forholdet Postgiro/Postsparebanken var preget av motsetninger. I tillegg var det i 60-åra en periode der sjefen for Postgirokontoret ikke ville ha flere konti. Etter at flere fikk konti som kunne brukes til gireringer og ble mer vant til å bruke dem, steg antallet gireringer i forhold til inn- og utbetalinger.[56] Gireringer var billigere i begge systemer og egnet seg godt for automatisering. Postgiro trengte kapital til investering i automatisering og tilgang til flere konti. Verken Samferdselsdepartementet, Finansdepartementet, Postverket eller Postsparebanken var særlig behjelpelige. Det viktigste var at Postgiro ikke fikk lov til å gi renter eller kreditt knyttet til sine konti. Det ble, med en viss suksess, satset på elektroniske tjenester, men også der var begrensingene på tilbud knyttet til kontiene en hemsko.
Postgiro kunne i den tiden gjort en del som ville øket antall gireringer og konti i postgirosystemet.
- Høyere gebyr på inn- og spesielt utbetalinger. Dette kunne ikke bestemmes av Postgirokontoret, men kunne trolig vært realisert hvis Postgiro hadde gått inn for det. Gebyrøkningen ville skapt inntekter som ikke var knyttet til den statlige kapitalen og som lettere kunne anvendes til investeringer. Det ville også akselerert overgangen til gireringer som ville medført noe tap av markedsandel til bankgiro, men også gitt postgiro en større andel gireringer.
- Tilbud til offentlige utbetalingsordninger om automatisk kontooppretting. Barnetrygd- og andre trygder kunne gå til konti som automatisk ble opprettet for de som fikk rett til periodiske utbetalinger.
- Tilbud til banker om koblede konti. For å avhjelpe mangelen på kontomasse kunne man tilby enkelte banker anledning til å opprette postgirokonto for sine kunder med automatisk overføringssystemer med gunstige vilkår.[57] Disse bankene måtte da la Postgiro opprette konti for sine kunder med liknende regler.
- Tilbud til banker om å være betalingssentral og eventuelt datasentral. Mange banker var misfornøyd med BBS og Postgiro fikk etter hvert et moderne bankdatasystem.
Bakgrunnen for de to siste punktene var at postgirokonti utgjorde en viktig del av bankenes betalingsformidlingssystem og at det var motsetninger blant bankene både politisk og økonomisk. Formelt sett hadde Postgiro også muligheter for å sette vilkår for bankenes konti i postgirosystemet. Alle tiltakene ville krevd en mer aktiv rolle fra ledelsen i Postgiro, men man nølte, delvis fordi Postverket ville motsette seg en for aktiv linje eller ikke ønsket endringene. Det var også en frykt for å tape i en byråkratisk og politisk kamp mot motstandere som var mektigere og hadde mer erfaring med slikt spill.
Nå tapte man i alle tilfelle. Finansdepartementet valgte en linje som avviklet Postgiro. For Finansdepartementet hadde en slik løsning to fordeler. For det første fjernet den en usikkerhet for bankene. For det andre innebar det en besparing for statskassen. Her var det nok det statsfinansielle som hadde størst betydning. (Se også punkt 4.6 om Finansdepartementet.)
Det er fortsatt en konkurranse når det gjelder betalingsformidling, men den er nå mellom banker som alle benytter BBS. Det innebærer at man ikke har konkurranse på den grunnleggende tjenesten, som kan sammenliknes med engrossleddet i varehandelen, bare på detaljistleddet. Finansdepartementet kunne ha opprettholdt konkurransen på to måter:
- Ved å la Postgiro beholde mer eller mindre monopol på statlige betalingstjenester
og/eller
- Gitt Postgiro anledning til, på et tidlig tidspunkt, å tilby banktjenester, eventuelt overta en forretningsbank.[58]
Hvis man ikke ville dekke Postgiros faste kostnadene via statlige midler, måtte man altså latt Postgiro få utnytte sine kostnadsfordeler, beholde en stor markedsandel og ta inn en viss monopolprofitt til dekning av de faste kostnadene. For å beholde en viss konkurranse måtte man balansert virkemidlene nøye, men det ville klart vært mulig fordi det var en viss treghet i systemet. Dette illustrerer at når det er store faste kostnader er det generelt sett vanskelig å få til full konkurranse over tid. På den annen side var den perioden da konkurransen var skarpest preget av produktutvikling og kostnadsreduksjoner, som gjorde norsk betalingsformidling til en av de bedre i internasjonal sammenheng.
[53] Jeg skal for det meste bruke betegnelsen Postgiro selv om institusjonen har skiftet navn flere ganger. I noen sammenhenger vil jeg bruke betegnelsen Postgirokontoret fordi innordningen i Postverket er poenget. På den andre siden bruker jeg betegnelsen bankgiro for den samlede tjenesten som tilbys av bankene med Bankenes Betalingssentral (BBS) som underleverandør. Bortsett fra for noen tekniske forhold, så var det de to bankforeningene som forhandlet på vegne av bankene.[]
54 Det klareste eksemplet er teknologivalget i forbindelse med kort. Forretningsbankene satset på mikroprosessor i kortet i tillegg til magnetstripen mens sparebankene bare brukte magnetstripen. Den kampen vant sparebankene delvis fordi de hadde flere personkunder.[]
55 Postgiro trengte i alle tilfelle å utvide antall siffer i kontonummeret.[]
56 Ordningen med lønnskonti var spesielt viktig i denne sammenhengen. I postsektoren var det Postsparebanken som fikk hånd om disse kontiene selv om Postgiro håndterte betalingsformidlingen.[]
57 Mange banker administrerte allerede en del postgirokonti for sine kunder. Fordelene kunne for eksempel ligge i valuteringsregler.[]
58 Staten hadde jo som kjent et visst overskudd av slike banker på et tidspunkt. Det måtte imidlertid i alle tilfelle til en god del egenkapital, fordi det er nødvendig for å tilby banktjenester, spesielt av typen kreditter/utlån.